22 de octubre de 2014

Quango

Publicado en diario El Telégrafo el 22 de octubre del 2014 como "Las 'quangos', entidades casi autónomas".

*

En administración pública “quango” significa “quasi-autonomous non-governmental organisation”, esto es, una organización no regulada por el derecho público pero cuyo financiamiento y cuya elección de sus autoridades principales tiene origen gubernamental. Esta forma de administración se popularizó en el Reino Unido a partir de los años setenta. La particular situación de las “organizaciones casi-autónomas no-gubernamentales” de no hallarse reguladas por el derecho público, a pesar de recibir sus fondos del erario público, las ha hecho acreedoras a numerosas críticas en materia de transparencia, clientelismo político y derroche de fondos.

¿Por qué es relevante hablar de “quangos” en la administración pública de Guayaquil? Pues porque es el uso de “quangos” la forma administrativa que la M. I. Municipalidad de Guayaquil ha escogido para realizar obras públicas y prestar servicios públicos en la ciudad. Las llamadas “fundaciones” son, en realidad, lo que en teoría de la administración pública se conoce como “quangos”. La M. I. Municipalidad de Guayaquil ha creado varias de éstas para la realización de obras públicas y para la prestación de servicios públicos. Las autoridades municipales justifican su creación por razones de desconcentración y de eficiencia.

Ahora bien, esta forma de administración de los recursos públicos ha recibido casi nula atención de la sociedad civil en Guayaquil. Los medios de comunicación y la academia han guardado silencio sobre su desempeño. Muy pocas voces han sido críticas de esta forma de administrar los recursos públicos, que en otros países (como el caso del Reino Unido) ha generado polémica. Sin duda, uno de los críticos más relevantes fue el mentor político del actual alcalde y su predecesor en el cargo, León Febres-Cordero. Para Febres-Cordero, quien creó una única fundación en su administración municipal (la Fundación Malecón 2000) las fundaciones municipales en la administración de Jaime Nebot eran demasiadas, duplicaban personal y habían terminado por convertirse en un “municipio paralelo”. Duras palabras de Febres-Cordero hacia la forma de trabajo de su delfín político.

Dentro de los críticos del uso de “quangos” por la M. I. Municipalidad de Guayaquil se encuentra Jaime Damerval, un abogado guayaquileño que en un artículo de prensa titulado “¿Fundaciones infundadas?” criticó su uso desde lo legal. Para Damerval, el “efecto jurídico” de las fundaciones municipales “ha sido incuestionablemente librar a la administración de rentas municipales de la fiscalización del Contralor del Estado y del propio Concejo Cantonal, dineros que pasaron a ser manejados por personas no elegidas por el pueblo ni dependientes de él y hasta extrañas a él, circunstancia que por sí sola alienta la corrupción”. Damerval también criticó, con los ejemplos de la sustitución del pavimento en las avenidas de Urdesa y la construcción un teatro en el malecón  “a un costo de millones de dólares, para proyectar anualmente media docena de películas”, lo que denominó un “derroche de dineros públicos” para realizar obras superfluas.

Otras críticas al uso de las “quangos” por la M. I. Municipalidad de Guayaquil han provenido de la antropología. Para Chris Garcés, antropólogo con un doctorado por la Universidad de Princeton, las fundaciones municipales son “organizaciones pantalla”. En un artículo publicado en la edición No 20 de la revista Íconos, titulado “Exclusión constitutiva: las organizaciones pantalla y lo anti-social en la renovación urbana de Guayaquil”, Garcés criticó que las fundaciones municipales (en particular, el rol que ha desempeñado la Fundación Guayaquil Siglo XXI) han servido como un mecanismo para la creación “de nuevas ONGs, con unidades paramilitares y organizaciones tercerizadoras, las cuales han asumido responsabilidades asociadas tales como mantener el orden y/o administrar las áreas renovadas en Guayaquil, mientras suelen típicamente acarrear menos responsabilidad por los actos reales y simbólicos de violencia contra el ciudadano común”. En su investigación, Garcés destaca que el orden que se impone en los sectores regenerados afecta principalmente a quienes hacen teatro callejero, a los trabajadores y jubilados que se sentaban en los portales a lo largo de las avenidas, a los homosexuales, a los jóvenes pobres con vestimenta no apropiada y, con particular dureza, a los vendedores informales que llegan incluso a ser “golpeados y detenidos”. Sin embargo, en Guayaquil es mejor no hablar de ciertas cosas. En palabras de Garcés, las colaboraciones “entre la política y los medios han promovido un silencio cómplice y peligroso en Guayaquil, de cara a las ordinarias y radicales formas de legitimar la violencia”.

Otro antropólogo que ha estudiado el funcionamiento de las “quangos” en Guayaquil es Xavier Andrade. Andrade, con un doctorado por la New School of Social Research de Nueva York, en un artículo titulado “‘Más ciudad’, menos ciudadanía: renovación urbana y aniquilación del espacio público en Guayaquil”, criticó la creación de las fundaciones municipales porque “una perversa tendencia hacia la anulación gradual del espacio y la esfera públicos ha sido efectiva, para no mencionar que las propias prácticas laborales de dichas fundaciones han sido cuestionadas”. En particular, las críticas de Andrade a la administración de los espacios públicos en Guayaquil se podría resumir en que la mayoría de los proyectos arquitectónicos realizados apuntan a la creación de formas patrimoniales genéricas, semejantes a paseos comerciales, con una ecología ornamental y una reglamentación vigilante y represora llevada a cabo por parte de compañías privadas de seguridad. Esta lógica de privatización y de vigilancia de los espacios públicos regenerados tiene consecuencias que en Guayaquil no se discuten. En palabras de Xavier Andrade: “De hecho, no existe un debate público sobre los efectos perversos de la renovación urbana, ni de la limpieza sociológica que ha ocurrido, ni del exterminio masivo de gatos y perros que habitaban en el antiguo centro, ni de los abusos cotidianos de los guardias privados en los mismos espacios renovados, ni del despilfarro de energía eléctrica en postes sobreiluminados, ni de la distribución restringida de quioscos de comida que favorece a medianos comerciantes y cadenas de comida rápida establecidas en detrimento del patrimonio arquitectónico de la ciudad por negligencia institucional, ni del carácter inconsulto de los proyectos masivos tales como el Puerto Santa Ana, ni de la agenda autoritaria que se encuentra detrás de todos los dispositivos de control y vigilancia hasta ahora establecidos”.  

Como puede observarse, hay mucho para discutir, pero el análisis de la gestión de las “quangos” en Guayaquil ha sido escaso. Frente al tono celebratorio de la M. I. Municipalidad de Guayaquil, la mayoría de quienes hacen opinión pública (sea en medios de comunicación o en la incipiente academia) acompañan dicho tono o guardan silencio, pero rara vez se animan a elaborar una crítica. El nivel de hegemonía es tal, que muchos prefieren criticar a cualquier voz que señale alguna deficiencia del modelo de gestión municipal, antes que formular una crítica a la gestión de las autoridades locales. Sin embargo, las críticas que se han reseñado en este artículo, hechas por Febres-Cordero, Damerval, Garcés y Andrade apuntan a confirmar las deficiencias con las que usualmente se ha asociado a las “quangos” en la experiencia británica: falta de transparencia, clientelismo político y derroche de fondos, además de sumarle críticas propias de la gestión de las “quangos” locales, especialmente a las que son administradoras de los espacios públicos, por sus niveles de discriminación y de violencia legitimada, estudiados en detalle en los trabajos de Chris Garcés y de Xavier Andrade. 


En el Reino Unido, el país donde esta forma de administración de los recursos públicos se popularizó en los años setenta, hoy existe una revisión crítica de las “quangos”. El año 2010, el gobierno de ese país lanzó un programa para reducir los “quangos”, motivado por su alegada falta de transparencia, dispendio económico y clientelismo político. Por esas mismas razones y por otras presentadas a lo largo de este escrito (críticas hechas por gente tan diversa como los antropólogos Xavier Andrade y Chris Garcés, el abogado Jaime Damerval y el mentor político del actual alcalde, León Febres-Cordero) es que debería iniciarse un debate a profundidad sobre las “quangos” y su administración de recursos públicos en Guayaquil. Aunque en una sociedad como la guayaquileña, tan acrítica y tan complaciente con el trabajo de las autoridades que la administran, un debate de este tipo no es sino una posibilidad remota.