Impedir la letra muerta

En el Ecuador, cuatro ministerios se comprometieron el año 2018 a una Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y Adolescentes que empezó ese año y culmina el 2025, cuyo objeto principal es que la niñez y la adolescencia en el Ecuador, “especialmente los que se encuentran en mayor vulnerabilidad, vivan una vida libre de violencia, ejerzan plenamente sus derechos, incluyendo sus derechos sexuales y reproductivos reconocidos en la Constitución de la República del Ecuador y demás normativa vigente” (Art. 3). Para cumplir con este fin, crearon un Comité Nacional Interinstitucional, el que tenía a su cargo la creación de un plan operativo.   

Para sostener una política pública de esta envergadura, el presupuesto general del Estado ecuatoriano para el ejercicio fiscal del año 2019 (todavía corriendo) estableció la asignación presupuestaria “123200000.616.2453 – PROYECTO DE PREVENCIÓN DEL EMBARAZO EN NIÑAS Y ADOLESCENTES” por la que se dotó con 11.666.585,00 USD a la ejecución de esta política pública. Sin embargo, en el presupuesto general del Estado que actualmente se discute en la Asamblea Nacional para el ejercicio fiscal del año 2020, se ha suprimido esa partida. Ha reducido el presupuesto asignado a la prevención del embarazo de niñas y adolescentes de 11.666.585,00 a cero.

El primer año hay financiamiento para la prevención del embarazo de niñas y adolescentes, pero el segundo año ya no lo hay. En una política pensada para ejecutarse en siete años, el mensaje que mandaría esta decisión es nefasto: equivale a convertir en letra muerta a una política con un objeto tan noble, matarla apenas nació. Es claro que con un presupuesto en cero, sólo quedan las buenas intenciones.

Y esto, aunque el embarazo infantil y adolescente en un grave problema porque “afecta de manera seria el desarrollo personal, social y económico no solo de las propias niñas y de sus familias, sino de los países en su conjunto, pues tiene impactos negativos en el desarrollo y el futuro de los adolescentes, reproduciendo círculos de exclusión y pobreza” (CIDH 2017, Párr. 114). Y el Ecuador es uno de los países con las cifras más escandalosas de América latina: a la semana, 40 niñas entre 10 y 14 años dan a luz, y en el rango etario entre 10 y 19 años, es el tercer país con la más alta tasa de embarazos, después de Nicaragua y República Dominicana.

Y sin embargo, el Estado ecuatoriano está pensando reducir a cero el presupuesto asignado para prevenir que estos embarazos ocurran. Así lo contempla la Proforma que fue enviada por el Presidente de la República a la Asamblea Nacional, que ella empezará a debatir desde mañana, 17 de diciembre.

Por ello, como abogados de La Komuna, hemos decidido solicitar que un juez aplique una garantía jurisdiccional de medidas cautelares (Art. 87 CRE) dirigida a la Asamblea Nacional para que le ordene a ella el respeto del principio de no regresividad (Art. 11.8 CRE), y así evitar que se apruebe esta supresión del presupuesto asignado a la prevención del embarazo en niñas y adolescentes, pues ello amenaza con vulnerar, de manera grave e inminente, los derechos de las niñas y las mujeres adolescentes a vivir una vida libre de violencia y a decidir en libertad sobre sus derechos sexuales y reproductivos, contenidos en los artículos 66.3.b y 66.9 CRE.

Es lo que nos hemos propuesto hacer para evitar que la Política Intersectorial de Prevención del Embarazo en Niñas y Adolescentes aprobada el 2018 se convierta en letra muerta.

De Rocafuerte a Ferrajoli

El 24 de marzo de 1835 Vicente Rocafuerte, en calidad de Jefe Supremo de la Nación, le dirigió una carta al General Juan José Flores en la que declaró que “algún día hemos de empezar la época de las reformas, y hablar a los pueblos con hechos, y no entretenerlos con promesas que después no se cumplen nunca”. En otra carta Rocafuerte le razonó a Flores el porqué convenía “no tocar en mucho tiempo” el tributo indígena a pesar de admitirle que eliminarlo era “principio de justicia” (4 de marzo) y en otra lo persuadió de la necesidad de ejercer “un rigor que toque en crueldad para sofocar el espíritu anárquico” y “una firmeza que inspire terror” para conservar la tranquilidad pública (17 de marzo). Estas citas, extraídas de un solo mes de un copioso epistolario, acaso resumen el ideario político del siglo XIX: economía feudal, sociedad de matriz colonial y práctica política exclusiva de salones y cuarteles, cuyas autoridades, digámoslo con palabras de Jorge Luis Borges, “se dedicaban a conspirar, mentir e imponerse" sin posibilidad para otros actores de exigirles enmienda alguna.

Ese era el diseño institucional del siglo XIX: ese diseño cambió en el siglo XX. La irrupción de nuevos actores en la escena política provocó inéditas exigencias que condujeron a la consagración de nuevos derechos cuyo cumplimiento (en teoría) podía exigírselo a la autoridad. Esos nuevos derechos fueron los derechos sociales y la Constitución ecuatoriana que empezó a reconocerlos fue la de 1929. Desde aquel entonces (casi son 80 años) el reconocimiento de los derechos en las cartas constitucionales, incluidos los derechos sociales, se ha incrementado de manera notable: son las constituciones del ’98 y del 2008 las más generosas en la consagración de los mismos. Un decenio demoró la Constitución del ’98 para probarnos el abismo entre la teoría y la realidad. La que entró en vigor en octubre del 2008 no puede repetir ese error.

Seré redundante: la única garantía que tenemos para que evitemos repetirlo son las garantías. Lo diré con palabras del jurista italiano Luigi Ferrajoli: “una Constitución puede ser avanzadísima por los principios y derechos que sanciona y, sin embargo, no pasar de ser un pedazo de papel si carece de técnicas coercitivas –es decir, garantías- que permitan el control y la neutralización del poder y del derecho ilegítimo”. La Constitución actual ofrece un amplio, luminoso elenco de garantías constitucionales (artículos 84-94). Ferrajoli está consciente que “habrá que distinguir siempre entre el modelo constitucional y el funcionam2iento efectivo del sistema”, esto es, entre la teoría y la realidad. También nosotros debemos estar conscientes que la única manera de salvar ese abismo entre la teoría y la realidad es mediante el ejercicio constante e incisivo de esas garantías constitucionales; más todavía, debemos estar conscientes de que esa inmensa tarea nos corresponde a los ciudadanos, quienes hoy tenemos las herramientas para que esas promesas que otrora nos entretenían, ahora las hagamos cumplir."

Garantías jurisdiccionales

El eje para formular críticas sensatas al trabajo de la Asamblea Constituyente no debería ser otro que contrastar si este trabajo honra el compromiso de reformar y crear los nuevos mecanismos de participación democrática para los ciudadanos, de reformar la estructura y organización de los partidos políticos, de reformar los mecanismos de elección y vigilancia de las autoridades de control que involucren la participación activa de los ciudadanos y de reformar y crear nuevos mecanismos de exigibilidad de nuestros derechos, esto es, garantías constitucionales. En resumidas cuentas, el eje para formular críticas sensatas a la Asamblea Constituyente es contrastar si su trabajo honra el compromiso de maximizar nuestra autonomía individual y nuestro autogobierno colectivo. En el ámbito de esta columna me ocuparé de las garantías constitucionales.

El texto de garantías constitucionales que se analiza en la Asamblea Constituyente establece y desarrolla varias garantías jurisdiccionales, que merecen amplia discusión y difusión y que no podré analizar, por razones de espacio, con el necesario detalle, pero de las que sí quiero destacar algunos temas:

1) Se amplía y mejora la acción de amparo, que procederá en contra de particulares, no en la manera restrictiva en que consta en la Constitución actual (solo “cuando su conducta afecte grave y directamente un interés comunitario, colectivo o un derecho difuso”) sino de manera amplia, esto es, cuando la violación al derecho constitucional que ocasiona la acción del particular provoca, a secas, un daño grave, o cuando el afectado se encuentre, en relación con el otro particular, en estado de subordinación, indefensión o discriminación.

2) Se amplía y mejora la acción de hábeas corpus, que servirá, no para el caso restrictivo de la Constitución actual (“persona que crea estar ilegalmente privada de su libertad”) sino para recuperar la libertad de quien esté “privado de ella de forma ilegal, arbitraria o ilegítima, por orden de autoridad pública o de cualquier persona” y para “proteger la vida y la integridad física de las personas privadas de libertad” y que se interpondrá, como corresponde para garantizar la independencia e imparcialidad en la tramitación de la acción, ante un juez y no ante una autoridad política como el Alcalde. Además, el texto también desarrolla (¡al fin!) un procedimiento para los casos de desaparición forzada de personas.

3) Se desarrolla de mejor y más detallada manera la acción de hábeas data, se constitucionaliza en términos amplios la acción de acceso a la información pública y se incorpora la acción de cumplimiento (novedosa e interesante) cuyo objeto es garantizar “la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico, cualquiera que sea su naturaleza y jerarquía” y garantizar “el cumplimiento de sentencias o informes de cortes u organismos internacionales de derechos humanos” (de nuevo, ¡al fin!).

4) Se incorpora el recurso extraordinario de amparo, que procederá “contra sentencias o autos definitivos en los que se hayan violado por acción u omisión derechos reconocidos en la Constitución”, se podrá interponer si, y solo si, “se han agotado los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del término legal” y será rechazado si se lo presenta “para obstaculizar la justicia, retardar la ejecución de la sentencia o como una instancia adicional”. A pesar de este diseño institucional casi impecable, la práctica judicial augura, con muy altas probabilidades, un mayor retraso en la administración de justicia. En todo caso, este tema, como todos los otros que brevemente reseño en esta columna, ameritan un debate juicioso y profundo. No podrán negarme que la mesa está servida.