La dictadura inadvertida

Publicado originalmente en tres partes (p. 1, p. 2, p. 3) en elestado.net

En la voz “Dictadura” del ‘Diccionario de la política’ de Bobbio, Matteucci y Pasquino se advierte lo siguiente: “El gobierno dictatorial no está frenado por la ley, está por encima de la ley y traduce en ley su propia voluntad”.

En rigor, es así como actúa una dictadura, sin sujeción a otra norma jurídica (constitucional o del derecho internacional) como no sea su propio capricho, ascendido a rango de máxima norma. Y así actuó, en el Ecuador, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social “en Transición” durante el período de seis meses en que evaluó a 31 autoridades públicas, transcurrido entre marzo y septiembre de 2018. Durante ese período, este Consejo “en Transición” puso a un lado las normas constitucionales y de los tratados internacionales, e impuso su enconada voluntad a las 31 autoridades a las que decidió someter a evaluación. Su actuación, entonces, fue propia de una dictadura… pero de una que ha pasado inadvertida para la mayoría de los ecuatorianos, y que incluso es celebrada por algunos.

Construiré mi argumento toral (esto es, que en el Ecuador ha ocurrido una dictadura que pasó inadvertida) a partir de rebatir dos posibles objeciones a esta calificación de la actuación del Consejo “en Transición” como dictadura.

Algunos podrían sostener, por ejemplo, que el origen democrático del Consejo “en Transición” legitimó sus actos. Pero aunque es cierto que este Consejo fue el resultado del triunfo de una propuesta (pregunta 3 y anexo) del gobierno del Presidente Lenín Moreno, aprobada en el referéndum del 4 de febrero de 2018, es cuestión de leer bien lo que el pueblo del Ecuador autorizó con tal aprobación: la creación de un órgano transitorio con el mandato expreso de actuar, en sus evaluaciones a las autoridades públicas, “garantizando el debido proceso”. En consecuencia, la actuación de este Consejo “en Transición” obtendría una legitimidad democrática, si y solo si, su actuación se sujetaba a los términos ordenados por su mandante (el pueblo ecuatoriano) en el referéndum del 4 de febrero.

Se los anticipo: este Consejo defraudó miserablemente a su mandante, pues en las evaluaciones ocurridas entre marzo y septiembre del 2018 no garantizó el debido proceso. Esto, por el simple expediente adoptado por el Consejo “en Transición” para hacer sus evaluaciones: el reemplazo de las garantías del debido proceso que resultan aplicables en el Ecuador, por unas normas transitorias y de su propia y disparatada invención.

Como este es el núcleo de mi argumento, voy a demorarme en él. El debido proceso, en la legislación del Ecuador, implica un amplio elenco de derechos y garantías, consagrados en los artículos 75 al 82 de la Constitución bajo el rótulo de “Derechos de protección” y en las garantías y principios de los artículos 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Estas son las normas que, por lo menos, debió aplicar el Consejo “en Transición” en todas sus evaluaciones. Pero este Consejo decidió el reemplazo de estas normas por otras que él mismo redactó el 28 de marzo de 2018 en sus oficinas al norte de Quito, a las que denominó “Mandato de Evaluación”. Normas que, para mayor inri, las aplicó de forma parcializada y arbitraria.

Así, la actuación del Consejo “en Transición” en sus evaluaciones no estuvo frenada por la ley, pues este Consejo puso a un lado las leyes aplicables y se situó por encima de ellas y terminó por traducir en ley su propia voluntad en forma del “Mandato de Evaluación”… Y todo esto, por definición de diccionario, es una dictadura.

Detallo: este “Mandato de Evaluación” creado por la dictadura fue un atado de normas vagas e imprecisas para evaluar a las autoridades públicas del gobierno anterior, redactado con posterioridad a las acciones y omisiones sometidas a su evaluación y adoptado sin reserva de la ley. Todo esto viola los principios de legalidad y de retroactividad (Art. 82 de la Constitución; Art. 9 CADH).

Las normas de procedimiento que se establecieron en los doce artículos del “Mandato de Evaluación” vulneraron varias garantías del debido proceso. Por su cumplimiento estricto, el Consejo “en Transición”: 1) no informó a los evaluados sobre las razones de su evaluación; 2) no concedió el tiempo ni los medios adecuados para que preparen su defensa; 3) no respetó su garantía de recurrir del fallo (Arts. 76 y 77 de la Constitución; Art. 8 CADH)

Y la aplicación de las normas fue la cereza del pastel dictatorial. Para empezar, fue evidente la animadversión del Consejo hacia las autoridades públicas sometidas a su evaluación, en particular, dadas las constantes declaraciones de su Presidente, Julio César Trujillo, quien no dudó en descalificar a todas las autoridades del gobierno anterior al afirmar que no había entre ellas “un funcionario que merezca la confianza”, y que todo lo que quedó del gobierno de Correa fue corrupción, “y una incompetencia descomunal que pudo ser a propósito para generar más corrupción”.

Además, como evidencia de su animadversión, el Consejo “en Transición” condenó a sus evaluados sin eliminar toda duda razonable sobre la existencia de su culpabilidad, y aún en el caso de existir dudas, ellas se las usaba en contra de los evaluados (?). Todo esto, por supuesto, resultó violatorio de los principios de imparcialidad y de presunción de inocencia (Art. 75 y 76 de la Constitución; Art. 8 CADH).

Mi testigo para probar estas violaciones del debido proceso en las evaluaciones del Consejo es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, un intérprete más que autorizado de las garantías del debido proceso en las Américas. Sin entrar a analizar la amplia casuística sobre el trato parcializado y las violaciones al principio de presunción de inocencia en las evaluaciones, la redacción de las normas para practicar las evaluaciones y el procedimiento establecido en ellas, son ya del todo contrarios a lo que requiere la Corte Interamericana de acuerdo con su jurisprudencia.

La Corte Interamericana ha interpretado el artículo 9 de la Convención Americana en el sentido de que las normas sancionatorias que imponga un órgano del Estado deben estar contempladas en una ley, entendiendo por tal una “norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes”(Opinión Consultiva OC-16/86, Párr. 38). El “Mandato de Evaluación”, en contraste, fue un disparate hecho por el propio Consejo “en Transición”, órgano que no estaba constitucionalmente previsto, ni fue democráticamente elegido, ni siguió ningún otro procedimiento sino su capricho.

Sobre el principio de legalidad contemplado en el artículo 9 CADH, la Corte ha interpretado que “en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que [las sanciones administrativas] se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita.” (Caso Maldonado Ordóñez, Párr. 89). En claro contraste, los términos utilizados en el “Mandato de Evaluación” eran etiquetas como “Abuso de funciones”, “Seguridad jurídica” o “Integridad en procesos de contratación pública”, en las que si el Consejo pensaba que una conducta X encajaba en una de ellas, se sancionaba a quien se consideraba infractor. En la interpretación del Consejo del principio de legalidad, el capricho era ley.

Finalmente, sobre el principio de irretroactividad, la Corte IDH ha interpretado el artículo 9 de la Convención Americana en el sentido de considerar “indispensable que la norma sancionatoria exista y resulta conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y se pretende sancionar” (Caso Baena Ricardo, Párr. 106). El Consejo hizo todo lo contrario: sus normas de evaluación fueron todas posteriores a las acciones u omisiones que evaluó.

En cuanto a las garantías del debido proceso, el procedimiento establecido en el “Mandato de Evaluación” era diametralmente opuesto a las interpretaciones que había hecho la Corte Interamericana del artículo 8 de la Convención Americana. 

Sobre el derecho a tener una comunicación previa y detallada (Art. 8.2.b), la Corte requiere que el órgano a cargo del proceso informe de modo “oportuno y completo” (Caso Castillo Petruzzi, Párr. 141) y que, por ende, se debe informar “al interesado no solamente de la causa de la acusación, esto es, las acciones u omisiones que se le imputan, sino también las razones que llevan al Estado a formular la imputación, los fundamentos probatorios de ésta y la caracterización legal que se da a los hechos”, en información que debe ser “expresa, clara y suficientemente detallada para permitir al acusado que ejerza plenamente su derecho a la defensa” (Caso Barreto Leiva, Párr. 28). Frente a este estándar, lo hecho por el Consejo “en Transición” resulta paupérrimo, pues se redujo a un “Informe Técnico de Investigación” escrito por una dependencia anónima del propio Consejo y entregado a los evaluados ya muy avanzados sus procesos (en promedio, cuando había transcurrido unas 3/4 de su duración total). Ni completo, ni mucho menos oportuno.

Sobre el derecho a tener el tiempo y los medios adecuados para la defensa (Art. 8.2.c), la Corte IDH ha interpretado que un expediente secreto es contrario “al derecho de defensa del imputado, ya que le imposibilitaba el acceso efectivo al expediente y a las pruebas que se recaban en su contra, lo cual le impide defenderse adecuadamente en contravención de lo dispuesto en el artículo 8.2.c” (Caso Palamara Iribarne, Párr. 170). Pero el Consejo hizo precisamente eso, un expediente secreto (“reservado”, en su jerga), al que justificó con la disparatada idea, consagrada en su “Mandato de Evaluación”, de que era “reservado” en beneficio de los evaluados, pues era así “para evitar la violación de los derechos subjetivos de las autoridades evaluadas”. En el mundo loco de los procesos conducidos por el Consejo “en Transición” se los beneficiaba a los evaluados, privándolos de un derecho…

Finalmente, sobre el derecho de recurrir del fallo (Art. 8.2h) la Corte requiere que “una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica” (Caso HerreraUlloa, Párr. 158). En el procedimiento de evaluación, ese “tribunal distinto y de superior jerarquía”, era el mismísimo Consejo (?).

Una lectura de esta clara jurisprudencia del Tribunal de San José evidencia que la actuación del Consejo “en Transición” se halló en las antípodas de lo que debió hacerse, si lo que se deseaba era cumplir con las garantías del debido proceso para sus evaluados, que fue lo que le ordenó su mandante en el referéndum del 4 de febrero de 2018.

Pero es lo dicho: a este Consejo “en Transición” su mandante le encomendó una tarea, pero el Consejo lo defraudó miserablemente. El saldo de sus violaciones de derechos fue que, entre los meses de marzo y septiembre del 2018, esta dictadura inadvertida evaluó a 31 autoridades públicas y concluyó el proceso en 28 casos (se le escaparon tres: dos cuya evaluación no alcanzó a concluir y uno cuya destitución se la birló la Asamblea Nacional). De estos 28 evaluados hasta la conclusión de sus procesos, el Consejo absolvió a uno (que hoy es el Presidente del Tribunal Contencioso Electoral) y destituyó a todos los demás, para un 96.4% de efectividad en la eliminación de molestias políticas. En las impugnaciones de los destituidos, la negación del recurso de impugnación obtuvo un 100% de efectividad (24 de 24). La dictadura inadvertida que encarnó el Consejo “en Transición” eliminó, por evaluación, a 27 autoridades públicas (a otras dos las eliminó sin evaluación alguna) con el propósito de que el gobierno de Moreno pueda ocupar esos espacios a su favor.

Por las destituciones del Consejo “en Transición”, el gobierno del Presidente Moreno pasó a ocupar espacios de poder como la Fiscalía General del Estado, el Consejo de la Judicatura, el Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral… En estos órganos de justicia y electorales, las designaciones de los reemplazos de las autoridades destituidas por el Consejo la hizo el propio Consejo “en Transición”, a través del uso de unas “facultades extraordinarias” por las que se autorizó a sí mismo a nombrar estos reemplazos, bajo el fantasioso rótulo de “encargados”. Esta figura de los “encargados” no encuentra ninguna justificación en lo aprobado en el referéndum del 4 de febrero de 2018, pero se los creó de una manera “transitoria”, mientras no concluyan los procesos de designación de los reemplazos definitivos, una actividad también a cargo del Consejo “en Transición”. Mientras operaban estos “encargados”, ellos debían obediencia a las disposiciones del Consejo.

Así fue como con el poder arrollador de esta dictadura se extirpó a 29 autoridades calificadas de “correístas” para colocar en los cargos que ellas ocupaban a gente afín y obediente al gobierno del Presidente Lenín Moreno, quien para sostenerse en la Presidencia mutó de ser “leal” al Presidente Correa (fue funcionario sus diez años de gobierno, seis años su Vicepresidente) a ser un rabioso “anti-correísta”. (Más sobre esto, en “La dictadura por venir”.)  

Ahora, dados los antecedentes de violaciones al debido proceso, la segunda objeción que se le podría plantear a la calificación de dictadura del Consejo “en Transición” aparece ya muy debilitada. Esta objeción diría que lo hecho por este Consejo fue legítimo, por haber sido revisado y aprobado por la Corte Constitucional en un dictamen del 7 de mayo de 2019.

Si bien es cierto que dicho dictamen legitimó la actuación del Consejo “en Transición”, lo es también que la Corte Constitucional omitió, en dicho dictamen, analizar si el Consejo garantizó el debido proceso en las evaluaciones que realizó. Esto, porque si los jueces de la Corte Constitucional habrían hecho ese análisis, habrían tenido que rendirse ante la abrumadora evidencia de escandalosas e insoslayables violaciones al debido proceso, fruto del contraste entre lo actuado por el Consejo y la jurisprudencia citada de la Corte IDH (pues esta nueva Corte Constitucional le tributa al Tribunal de San José el máximo de los respetos, véase su sentencia sobre el matrimonio igualitario, Párr. 273-4). Por esto es que la Corte Constitucional debió callar su opinión: mejor no hablar de ciertas cosas.

Porque el propósito de callar fue evidente. Por el blindaje de los actos del Consejo “en Transición” a través de la legitimidad que la Corte Constitucional les otorgó en su dictamen, la Corte Constitucional se blindaba también a sí misma, por haber sido ella un fruto de la actuación de dicho Consejo, tanto por la destitución de los nueve jueces anteriores, como por la selección de su nómina actual.

Y es por este auto-blindaje, que el dictamen de la Corte Constitucional del 7 de mayo de 2019 no podía ser un dictamen imparcial. Para demostrar este punto, una vez más, voy a citar a la Corte Interamericana, con la peculiaridad de citar un caso en el que ya se condenó a la República del Ecuador por la destitución de los jueces del Tribunal Constitucional el año 2004, durante el gobierno del Presidente Lucio Gutiérrez (Caso del Tribunal Constitucional, sentencia del año 2013). En aquel caso, la Corte IDH destacó que “no revestía garantías suficientes de imparcialidad” las decisiones del Tribunal Constitucional (antecedente de la actual Corte), nombrado por el Congreso Nacional de la época…

“… si se tiene en cuenta que los nuevos miembros del Tribunal Constitucional poseían un interés directo en una eventual resolución desfavorable de toda acción o recurso relativo a los ceses […] del Tribunal Constitucional anterior, toda vez que una decisión favorable implicaría la automática invalidez de la designación de los nuevos miembros del Tribunal” (Párr. 235).

Si la Corte Constitucional se atenía a la honestidad de declarar las destituciones de sus antecesores como ilegítimas, ya no tendría cómo sostener su posterior designación. Por eso es que a la Corte Constitucional le resultaba mejor no hablar de ciertas cosas. Y es por eso que se diluye la posible segunda objeción: por su notoria falta de imparcialidad. La Corte Constitucional es parte del sistema viciado que creó el Consejo “en Transición”.

Concluyo y redondeo mi argumento. En el ‘Diccionario del político exquisito’, Torcuato di Tella recordó esta escena sombría:

“El interrogatorio al que fue sometido el novelista ruso Isaac Babel, al ser detenido en mayo de 1939, comenzó así:

- Se lo ha arrestado como traidor por actividades antisoviéticas. ¿Reconoce su culpa?

- No, no la reconozco.

- Pero entonces, ¿cómo puede reconciliar esa declaración de inocencia con el hecho de su arresto?”

Las evaluaciones del Consejo “en Transición” fueron una charada, su decisión de eliminar a las molestias políticas (los “correístas”) ya estaba tomada de antemano. Por ello, esta escena en la Rusia soviética captura la esencia de lo hecho durante seis meses del 2018 por una dictadura que, hasta la fecha, ha pasado inadvertida.