En la voz “Dictadura” del ‘Diccionario de la política’ de Bobbio,
Matteucci y Pasquino se advierte lo siguiente: “El gobierno dictatorial no está
frenado por la ley, está por encima de la ley y traduce en ley su propia
voluntad”.
En rigor, es así como actúa
una dictadura, sin sujeción a otra norma jurídica (constitucional o del derecho
internacional) como no sea su propio capricho, ascendido a rango de máxima norma.
Y así actuó, en el Ecuador, el Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social “en Transición” durante el período de seis meses en que evaluó a 31 autoridades
públicas, transcurrido entre marzo y septiembre de 2018. Durante ese período,
este Consejo “en Transición” puso a un lado las normas constitucionales y de los
tratados internacionales, e impuso su enconada voluntad a las 31 autoridades a
las que decidió someter a evaluación. Su actuación, entonces, fue propia de una
dictadura… pero de una que ha pasado inadvertida para la mayoría de los
ecuatorianos, y que incluso es celebrada por algunos.
Construiré mi argumento toral
(esto es, que en el Ecuador ha ocurrido una dictadura que pasó
inadvertida) a partir de rebatir dos posibles objeciones a esta calificación de
la actuación del Consejo “en Transición” como dictadura.
Algunos podrían sostener,
por ejemplo, que el origen democrático del Consejo “en Transición” legitimó sus
actos. Pero aunque es cierto que este Consejo fue el resultado del triunfo de
una propuesta (pregunta 3 y anexo) del gobierno del Presidente Lenín Moreno, aprobada
en el referéndum del 4 de febrero de 2018, es cuestión de leer bien lo que el pueblo
del Ecuador autorizó con tal aprobación: la creación de un órgano transitorio con
el mandato expreso de actuar, en sus evaluaciones a las autoridades públicas,
“garantizando el debido proceso”. En consecuencia, la actuación de este Consejo
“en Transición” obtendría una legitimidad democrática, si y solo si, su
actuación se sujetaba a los términos ordenados por su mandante (el pueblo
ecuatoriano) en el referéndum del 4 de febrero.
Se los anticipo: este
Consejo defraudó miserablemente a su mandante, pues en las evaluaciones ocurridas
entre marzo y septiembre del 2018 no garantizó el debido proceso. Esto, por el
simple expediente adoptado por el Consejo “en Transición” para hacer sus
evaluaciones: el reemplazo de las garantías del debido proceso que resultan aplicables
en el Ecuador, por unas normas transitorias y de su propia y disparatada
invención.
Como este es el núcleo de
mi argumento, voy a demorarme en él. El debido proceso, en la legislación del
Ecuador, implica un amplio elenco de derechos y garantías, consagrados en los
artículos 75 al 82 de la Constitución bajo el rótulo de “Derechos de
protección” y en las garantías y principios de los artículos 8 y 9 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Estas son las normas que, por lo menos, debió aplicar el Consejo “en
Transición” en todas sus evaluaciones. Pero este Consejo decidió el reemplazo
de estas normas por otras que él mismo redactó el 28 de marzo de 2018 en sus
oficinas al norte de Quito, a las que denominó “Mandato de Evaluación”. Normas que,
para mayor inri, las aplicó de forma parcializada y arbitraria.
Así, la actuación del Consejo
“en Transición” en sus evaluaciones no estuvo frenada por la ley, pues este
Consejo puso a un lado las leyes aplicables y se situó por encima de ellas y terminó
por traducir en ley su propia voluntad en forma del “Mandato de Evaluación”… Y todo
esto, por definición de diccionario, es una dictadura.
Detallo: este “Mandato de
Evaluación” creado por la dictadura fue un atado de normas vagas e imprecisas para
evaluar a las autoridades públicas del gobierno anterior, redactado con
posterioridad a las acciones y omisiones sometidas a su evaluación y adoptado sin
reserva de la ley. Todo esto viola los principios de legalidad y de retroactividad
(Art. 82 de la Constitución; Art. 9 CADH).
Las normas de
procedimiento que se establecieron en los doce artículos del “Mandato de
Evaluación” vulneraron varias garantías del debido proceso. Por su cumplimiento
estricto, el Consejo “en Transición”: 1) no informó a los evaluados sobre las
razones de su evaluación; 2) no concedió el tiempo ni los medios adecuados para
que preparen su defensa; 3) no respetó su garantía de recurrir del fallo (Arts.
76 y 77 de la Constitución; Art. 8 CADH)
Y la aplicación de las
normas fue la cereza del pastel dictatorial. Para empezar, fue evidente la
animadversión del Consejo hacia las autoridades públicas sometidas a su
evaluación, en particular, dadas las constantes declaraciones de su Presidente,
Julio César Trujillo, quien no dudó en descalificar a todas las autoridades del
gobierno anterior al afirmar que no había entre ellas “un funcionario que
merezca la confianza”, y que todo lo que quedó del gobierno de Correa fue
corrupción, “y una incompetencia descomunal que pudo ser a propósito para
generar más corrupción”.
Además, como evidencia de
su animadversión, el Consejo “en Transición” condenó a sus evaluados sin
eliminar toda duda razonable sobre la existencia de su culpabilidad, y aún en el
caso de existir dudas, ellas se las usaba en contra de los evaluados (?). Todo esto, por supuesto, resultó
violatorio de los principios de imparcialidad y de presunción de inocencia
(Art. 75 y 76 de la Constitución; Art. 8 CADH).
Mi testigo para probar estas
violaciones del debido proceso en las evaluaciones del Consejo es la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, un intérprete más que autorizado de las
garantías del debido proceso en las Américas. Sin entrar a analizar la amplia
casuística sobre el trato parcializado y las violaciones al principio de
presunción de inocencia en las evaluaciones, la redacción de las normas para
practicar las evaluaciones y el procedimiento establecido en ellas, son ya del
todo contrarios a lo que requiere la Corte Interamericana de acuerdo con su
jurisprudencia.
La Corte Interamericana ha
interpretado el artículo 9 de la Convención Americana en el sentido de que las
normas sancionatorias que imponga un órgano del Estado deben estar contempladas
en una ley, entendiendo por tal una “norma jurídica de carácter general, ceñida
al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente
previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento
establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de
las leyes”(Opinión Consultiva OC-16/86, Párr. 38). El “Mandato de
Evaluación”, en contraste, fue un disparate hecho por el propio Consejo “en
Transición”, órgano que no estaba constitucionalmente previsto, ni fue
democráticamente elegido, ni siguió ningún otro procedimiento sino su capricho.
Sobre el principio de
legalidad contemplado en el artículo 9 CADH, la Corte ha interpretado que “en
un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que [las
sanciones administrativas] se adopten con estricto respeto a los derechos
básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva
existencia de la conducta ilícita.” (Caso Maldonado Ordóñez, Párr. 89). En claro contraste, los términos
utilizados en el “Mandato de Evaluación” eran etiquetas como “Abuso de
funciones”, “Seguridad jurídica” o “Integridad en procesos de contratación
pública”, en las que si el Consejo pensaba que una conducta X encajaba en una
de ellas, se sancionaba a quien se consideraba infractor. En la interpretación
del Consejo del principio de legalidad, el capricho era ley.
Finalmente, sobre el
principio de irretroactividad, la Corte IDH ha interpretado el artículo 9 de la
Convención Americana en el sentido de considerar “indispensable que la norma
sancionatoria exista y resulta conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la
acción o la omisión que la contravienen y se pretende sancionar” (Caso Baena Ricardo, Párr. 106). El
Consejo hizo todo lo contrario: sus normas de evaluación fueron todas
posteriores a las acciones u omisiones que evaluó.
En cuanto a las garantías
del debido proceso, el procedimiento establecido en el “Mandato de Evaluación”
era diametralmente opuesto a las interpretaciones que había hecho la Corte
Interamericana del artículo 8 de la Convención Americana.
Sobre el derecho a
tener una comunicación previa y detallada (Art. 8.2.b), la Corte requiere que
el órgano a cargo del proceso informe de modo “oportuno y completo” (Caso Castillo Petruzzi, Párr. 141)
y que, por ende, se debe informar “al interesado no solamente de la causa de la
acusación, esto es, las acciones u omisiones que se le imputan, sino también
las razones que llevan al Estado a formular la imputación, los fundamentos
probatorios de ésta y la caracterización legal que se da a los hechos”, en
información que debe ser “expresa, clara y suficientemente detallada para
permitir al acusado que ejerza plenamente su derecho a la defensa” (Caso Barreto Leiva, Párr. 28).
Frente a este estándar, lo hecho por el Consejo “en Transición” resulta
paupérrimo, pues se redujo a un “Informe Técnico de Investigación” escrito por
una dependencia anónima del propio Consejo y entregado a los evaluados ya muy
avanzados sus procesos (en promedio, cuando había transcurrido unas 3/4 de su
duración total). Ni completo, ni mucho menos oportuno.
Sobre el derecho a tener el
tiempo y los medios adecuados para la defensa (Art. 8.2.c), la Corte IDH ha
interpretado que un expediente secreto es contrario “al derecho de defensa del
imputado, ya que le imposibilitaba el acceso efectivo al expediente y a las
pruebas que se recaban en su contra, lo cual le impide defenderse adecuadamente
en contravención de lo dispuesto en el artículo 8.2.c” (Caso Palamara Iribarne, Párr. 170). Pero el Consejo hizo precisamente
eso, un expediente secreto (“reservado”, en su jerga), al que justificó con la
disparatada idea, consagrada en su “Mandato de Evaluación”, de que era
“reservado” en beneficio de los evaluados, pues era así “para evitar la
violación de los derechos subjetivos de las autoridades evaluadas”. En el mundo
loco de los procesos conducidos por el Consejo “en Transición” se los
beneficiaba a los evaluados, privándolos de un derecho…
Finalmente, sobre el
derecho de recurrir del fallo (Art. 8.2h) la Corte requiere que “una sentencia
adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior
jerarquía orgánica” (Caso HerreraUlloa, Párr. 158). En el procedimiento de evaluación, ese “tribunal
distinto y de superior jerarquía”, era el mismísimo Consejo (?).
Una lectura de esta clara jurisprudencia
del Tribunal de San José evidencia que la actuación del Consejo “en Transición”
se halló en las antípodas de lo que debió hacerse, si lo que se deseaba era cumplir
con las garantías del debido proceso para sus evaluados, que fue lo que le ordenó
su mandante en el referéndum del 4 de febrero de 2018.
Pero es lo dicho: a este
Consejo “en Transición” su mandante le encomendó una tarea, pero el Consejo lo
defraudó miserablemente. El saldo de sus violaciones de derechos fue que, entre
los meses de marzo y septiembre del 2018, esta dictadura inadvertida evaluó a
31 autoridades públicas y concluyó el proceso en 28 casos (se le escaparon
tres: dos cuya evaluación no alcanzó a concluir y uno cuya destitución se la
birló la Asamblea Nacional). De estos 28 evaluados hasta la conclusión de sus
procesos, el Consejo absolvió a uno (que hoy es el Presidente del Tribunal
Contencioso Electoral) y destituyó a todos los demás, para un 96.4% de
efectividad en la eliminación de molestias políticas. En las impugnaciones de
los destituidos, la negación del recurso de impugnación obtuvo un 100% de
efectividad (24 de 24). La dictadura inadvertida que encarnó el Consejo “en
Transición” eliminó, por evaluación, a 27 autoridades públicas (a otras dos las
eliminó sin evaluación alguna) con el propósito de que el gobierno de Moreno pueda
ocupar esos espacios a su favor.
Por las destituciones del
Consejo “en Transición”, el gobierno del Presidente Moreno pasó a ocupar espacios
de poder como la Fiscalía General del Estado, el Consejo de la Judicatura, el
Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral… En estos órganos
de justicia y electorales, las designaciones de los reemplazos de las autoridades
destituidas por el Consejo la hizo el propio Consejo “en Transición”, a través
del uso de unas “facultades extraordinarias” por las que se autorizó a sí mismo
a nombrar estos reemplazos, bajo el fantasioso rótulo de “encargados”. Esta
figura de los “encargados” no encuentra ninguna justificación en lo aprobado en
el referéndum del 4 de febrero de 2018, pero se los creó de una manera
“transitoria”, mientras no concluyan los procesos de designación de los
reemplazos definitivos, una actividad también a cargo del Consejo “en
Transición”. Mientras operaban estos “encargados”, ellos debían obediencia a
las disposiciones del Consejo.
Así fue como con el poder arrollador
de esta dictadura se extirpó a 29 autoridades calificadas de “correístas” para
colocar en los cargos que ellas ocupaban a gente afín y obediente al gobierno
del Presidente Lenín Moreno, quien para sostenerse en la Presidencia mutó de
ser “leal” al Presidente Correa (fue funcionario sus diez años de gobierno,
seis años su Vicepresidente) a ser un rabioso “anti-correísta”. (Más sobre
esto, en “La dictadura por venir”.)
Ahora, dados los antecedentes
de violaciones al debido proceso, la segunda objeción que se le podría plantear
a la calificación de dictadura del Consejo “en Transición” aparece ya muy
debilitada. Esta objeción diría que lo hecho por este Consejo fue legítimo, por
haber sido revisado y aprobado por la Corte Constitucional en un dictamen del 7
de mayo de 2019.
Si bien es cierto que
dicho dictamen legitimó la actuación del Consejo “en Transición”, lo es también
que la Corte Constitucional omitió, en dicho dictamen, analizar si el Consejo garantizó
el debido proceso en las evaluaciones que realizó. Esto, porque si los jueces
de la Corte Constitucional habrían hecho ese análisis, habrían tenido que
rendirse ante la abrumadora evidencia de escandalosas e insoslayables
violaciones al debido proceso, fruto del contraste entre lo actuado por el Consejo
y la jurisprudencia citada de la Corte IDH (pues esta nueva Corte
Constitucional le tributa al Tribunal de San José el máximo de los respetos,
véase su sentencia sobre el matrimonio igualitario, Párr. 273-4). Por esto
es que la Corte Constitucional debió callar su opinión: mejor no hablar de
ciertas cosas.
Porque el propósito de callar
fue evidente. Por el blindaje de los actos del Consejo “en Transición” a través
de la legitimidad que la Corte Constitucional les otorgó en su dictamen, la
Corte Constitucional se blindaba también a sí misma, por haber sido ella un
fruto de la actuación de dicho Consejo, tanto por la destitución de los nueve
jueces anteriores, como por la selección de su nómina actual.
Y es por este auto-blindaje,
que el dictamen de la Corte Constitucional del 7 de mayo de 2019 no podía ser
un dictamen imparcial. Para demostrar este punto, una vez más, voy a citar a la
Corte Interamericana, con la peculiaridad de citar un caso en el que ya se
condenó a la República del Ecuador por la destitución de los jueces del
Tribunal Constitucional el año 2004, durante el gobierno del Presidente Lucio
Gutiérrez (Caso del Tribunal Constitucional, sentencia del año 2013). En aquel caso, la Corte IDH
destacó que “no revestía garantías suficientes de imparcialidad” las decisiones
del Tribunal Constitucional (antecedente de la actual Corte), nombrado por el
Congreso Nacional de la época…
“… si se
tiene en cuenta que los nuevos miembros del Tribunal Constitucional poseían un
interés directo en una eventual resolución desfavorable de toda acción o
recurso relativo a los ceses […] del Tribunal Constitucional anterior, toda vez
que una decisión favorable implicaría la automática invalidez de la designación
de los nuevos miembros del Tribunal” (Párr. 235).
Si la Corte Constitucional
se atenía a la honestidad de declarar las destituciones de sus antecesores como
ilegítimas, ya no tendría cómo sostener su posterior designación. Por eso es
que a la Corte Constitucional le resultaba mejor no hablar de ciertas cosas. Y
es por eso que se diluye la posible segunda objeción: por su notoria falta de
imparcialidad. La Corte Constitucional es parte del sistema viciado que creó el
Consejo “en Transición”.
Concluyo y redondeo mi argumento.
En el ‘Diccionario del político exquisito’,
Torcuato di Tella recordó esta escena sombría:
“El interrogatorio al que fue sometido el novelista ruso Isaac Babel,
al ser detenido en mayo de 1939, comenzó así:
- Se lo ha arrestado como traidor por actividades antisoviéticas.
¿Reconoce su culpa?
- No, no la reconozco.
- Pero entonces, ¿cómo puede reconciliar esa declaración de inocencia
con el hecho de su arresto?”
Las evaluaciones del
Consejo “en Transición” fueron una charada, su decisión de eliminar a las
molestias políticas (los “correístas”) ya estaba tomada de antemano. Por ello,
esta escena en la Rusia soviética captura la esencia de lo hecho durante seis
meses del 2018 por una dictadura que, hasta la fecha, ha pasado inadvertida.
