Una Asamblea servil

            Publicado en diario Expreso el viernes 27 de marzo de 2026.

Este 4 de marzo el Ministerio de Infraestructura y Transporte remitió a la Asamblea Nacional un paquete de reformas a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS). Para ser más preciso, remitió un paquete de reformas que consiste en notorias inconstitucionalidades y en una burla al proceso de debate de una ley.

Empecemos por esto último: el debate de estas reformas empezó con la unificación de varios proyectos de ley el 23 de abril de 2025 por una comisión de la Asamblea Nacional, que aprobó el informe para primer debate el 17 de octubre. Después, se realizaron varias sesiones de la comisión para la mejora y discusión del proyecto de ley. Pero a último momento, el 4 de marzo de 2026, el citado Ministerio presentó un paquete de treinta y siete artículos, cuatro disposiciones generales y cuatro transitorias. 

Estas nuevas normas jamás fueron conocidas ni debatidas, pero fueron aprobadas por los seis asambleístas de ADN en el informe para segundo debate de la comisión, para su aprobación por el Pleno de la Asamblea Nacional.   

En cuanto a las notorias inconstitucionalidades: se vulneran las competencias exclusivas de los municipios para planificar el desarrollo cantonal y ejercer el control sobre el uso y gestión del suelo (Art. 264 numerales 1 y 2), el derecho a la seguridad jurídica (Art. 82) y el principio de proporcionalidad de las sanciones (Art. 76 numeral 6). Pero la madre de las vulneraciones es la trituración del artículo 213 de la Constitución por la desnaturalización de un órgano de control: la Superintendencia de Ordenamiento Territorial (SOT), creada en mayo de 2016. 

Desde que en 1927 se creó la primera superintendencia, y por siete constituciones incluida la actual, las superintendencias han sido órganos de control, es decir, órganos que pueden dictar normas técnicas y verificar que estas normas se cumplan. Pero las reformas que tan servilmente incorporó y aprobó la comisión desnaturalizan a la SOT para convertirla en una autoridad administrativa que dicta autorizaciones y que dispone medidas en reemplazo de los municipios, que juzga el cumplimiento de normas en reemplazo de los jueces y que incrementa el número de infracciones y el monto a pagar por algunas de ellas hasta el 3% “de la asignación presupuestaria anual del GAD”, además de constituir “causal de revocatoria del mandato”. Es decir, una barrabasada tras otra.  

Uno de los varios objetivos perversos de estas reformas a la LOOTUGS es evadir el control de los municipios para facilitar la expansión de las zonas urbanas vía un procedimiento especial aprobado desde la Presidencia de la República. Así, en un apretado resumen de esta bancarrota institucional: son unas reformas sin debate (en el Pleno tampoco se las va a debatir en serio, pues también es un servil su Presidente) que introducen unas inconstitucionalidades a gusto y placer del Ejecutivo.

La última precisión que hago es acerca del uso del adjetivo en el título de este artículo. La segunda acepción de “servil” en el diccionario de la RAE es: “Que de modo rastrero se somete totalmente a la autoridad de alguien”. Para esta Asamblea y su Presidente, éste es el adjetivo que les corresponde.

En defensa de la autonomía municipal

Hay un peligroso proyecto de Ley reformatoria del COOTAD propuesto por el Ejecutivo. Su objetivo es doble: 1) Reducir la transferencia de recursos del gobierno central a los gobiernos autónomos, provinciales, cantonales y parroquiales; 2) Regresar a los tiempos del control del gobierno central sobre los municipios y demás gobiernos autónomos.

Desde octubre de 2010, la Ley que regula a los municipios del Ecuador es el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). En su artículo 5 define tres aspectos de la autonomía de los municipios: política, administrativa y financiera. (Esto es aplicable a los otros gobiernos autónomos, provinciales y parroquiales).

Este artículo 5 del COOTAD es la culminación de un desarrollo progresivo. Anteriormente, el gobierno central tenía una gran injerencia en la gestión de los municipios: el Ministerio de Finanzas debía emitir un dictamen previo para la aprobación de las Ordenanzas de carácter tributario; el Ministerio de Gobierno también lo era “de Municipalidades” y, por ello, tenía atribuciones que interferían en la gestión de los municipios. 

Hoy en día, esas injerencias del gobierno central no existen. Y por la autonomía de los municipios en materia financiera, según el artículo 5 del COOTAD, éstos tienen dos derechos: 1) el derecho a “recibir de manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General de Estado”; 2) el derecho a “generar y administrar sus propios recursos”. 

Estos derechos de los municipios son afectados por la reforma al COOTAD propuesta por el Ejecutivo, que ni siquiera reforma el artículo 5 del COOTAD. Simplemente le pasa por encima. 

1) La reforma propuesta por el Ejecutivo

El proyecto del Ejecutivo presentado el 28 de enero a la Asamblea Nacional como una Ley Económica Urgente busca la reforma del artículo 198 del COOTAD. En esencia, a partir de la regla existente, i.e., la distribución de los recursos transferidos por el gobierno central a un gobierno autónomo en un porcentaje 70/30 (70% para gastos no permanentes, 30% para gastos permanentes), esta reforma establece: 1) la ampliación de la base de cálculo para el porcentaje 70/30, que incluye a los recursos propios generados por cada municipio y demás gobiernos autónomos; 2) una sanción para los municipios y demás gobiernos autónomos que no cumplan con el porcentaje ordenado por el gobierno central, establecido de forma progresiva: para el primer ejercicio fiscal de aplicación por los gobiernos autónomos (2027) será del 60%; para el segundo (2028) será del 65%; y para el tercero (2029) se estabilizará en el 70% (para las parroquias rurales de menor escala hay un régimen diferenciado, que le otorga una base más baja (50%) y un año más para alcanzar el 70% (2030)).

Así planteado, este proyecto de Ley reformatoria vulnera los dos derechos de los gobiernos autónomos contemplados en el artículo 5 del COOTAD.

2) La vulneración del derecho de los municipios y demás gobiernos autónomos a recibir de una manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones la transferencia de los recursos por el gobierno central

La Ley reformatoria al COOTAD propuesta por el Ejecutivo viola la autonomía financiera establecida en el artículo 5 del COOTAD, porque impone unas “condiciones” para la transferencia de los recursos. 

La condición propuesta en la reforma establece que, si y solo si, el municipio cumple con el porcentaje 70/30 podrá conservar la transferencia del 21% de los ingresos permanentes y del 10% de los ingresos no permanentes del Presupuesto General del Estado que establece el COOTAD. La consecuencia de no cumplir con la condición es la reducción del porcentaje a trasferir desde el gobierno central a los municipios y demás gobiernos autónomos: del 21% la transferencia de recursos se reduciría al 10% de los ingresos permanentes y, para el caso de los ingresos no permanentes, pasaría del 10% al 5%. 

La imposición de estas condiciones para la transferencia de los recursos está prohibida por la autonomía financiera establecida en el mismo cuerpo jurídico que pretenden reformar. Pero la ignorancia es atrevida.

3) La vulneración del derecho de los municipios y demás gobiernos autónomos a generar y administrar sus propios recursos

La Ley reformatoria al COOTAD propuesta por el Ejecutivo viola la autonomía financiera establecida en el artículo 5 del COOTAD porque impone reglas de administración sobre los recursos propios que genera cada municipio y demás gobiernos autónomos. En el actual artículo 198 del COOTAD se excluye a los recursos propios de cada municipio para el cálculo de la regla 70/30. En la reforma, se incluye a estos recursos propios para el cálculo y la sanción que se incorpora, en violación de la autonomía financiera establecida en el artículo 5 del COOTAD que demanda una plena libertad de cada municipio (puesto que son sus recursos y nada le debe por ellos al gobierno central) para administrar los recursos de su propia generación. Pero el gobierno central es ignorante y atrevido.

4) Conclusión

El proyecto de Ley reformatoria propuesto por el Ejecutivo no reforma el artículo 5 del COOTAD, al que simplemente le pasa por encima. De forma ignorante y atrevida.

Las mortales consecuencias del subdesarrollo

En una entrada anterior me referí a la responsabilidad que tendría la Alcaldía de Guayaquil por el colapso de un paso a desnivel sobre un vehículo, que ocasionó la muerte de una persona (1). El caso de la Alcaldía de Guayaquil me pareció el más evidente porque justo una semana antes del terremoto un reportaje de diario Expreso demostró varias negligencias en el mantenimiento de los pasos a desnivel. Era fácil asociar dichas negligencias con el desplome del paso a desnivel y extraer las lógicas consecuencias.

El terremoto en Ecuador funciona a manera de un ‘experimento natural’ para determinar quienes cumplieron sus obligaciones en materia de construcción y quienes no lo hicieron. Tuve ocasión de recorrer la zona del desastre de Portoviejo con un grupo de rescatistas y se repitió muchas veces una imagen: una al lado de otra, una construcción intacta y otra devastada. Era fácil deducir quiénes se tomaron en serio su seguridad y quiénes no. Y sobre esto hay que reflexionar, porque la seguridad en las construcciones no debería ser optativa.

La BBC Mundo publicó un reportaje sobre el terremoto en Ecuador. Recogió la opinión del presidente Rafael Correa de que muchos edificios se habían derrumbado “por mala construcción” (2). La opinión del ingeniero estructural Fabián Carrasco aclara el significado de esta opinión:

 

“Los permisos de construcción dependen de cada municipio. Algunos exigen la intervención de un ingeniero estructural a partir de un determinado número de pisos, otros no, pero esto sólo es en el estudio de los planos, luego no hay nadie que supervise la construcción”. 

Ecuador cuenta con legislación adecuada para las construcciones. Tras la experiencia de los terremotos de Haití y Chile, en el país se adoptó la Norma Ecuatoriana de Construcción (NEC). El problema es el control de la aplicación de las normas de construcción, a cargo de los 221 municipios que hay en el país. Aunado a la ausencia de supervisión, las construcciones carecen de diseños anti-sísmicos y suelen hacerlas ‘maestros’ en vez de ingenieros o arquitectos. En líneas generales, el mundo de la construcción opera en la informalidad (3).

El reportaje de BBC Mundo recorrió varias ciudades de la costa manabita afectadas por el terremoto del 16 de abril. Para el arquitecto Fausto Cardoso, en Ecuador: “Se gasta mucho en los ornamentos del edificio, pero se descuida la seguridad”. Esta negligencia produce contrastes como el que presencié en el centro de Portoviejo: por un lado, el hotel ‘Royal Pacific’ en Canoa, que “recuerda en su caída al clásico videojuego del Tetris, en el que las piezas desaparecían al llegar a la superficie. La primera planta ha sido complemente aplastada por los pisos superiores”.

Imagen de lo que queda del hotel 'Royal Pacific'. Fuente: BBC Mundo.

 

La consecuencia de esta falla estructural fue la muerte de seis personas (4). Pero a dos cuadras del hotel devastado, informa la BBC, “se levanta otro que no presenta grietas, como si la estructura no se hubiese enterado de que hubo un terremoto o el sismo hubiera elegido perdonarle la vida”. El hotel se llama ‘Amalur’, sus dueños son dos españoles y la diferencia la hizo su determinación de convertir su establecimiento en un lugar seguro: se tomaron dos meses en la construcción de los cimientos y utilizaron arena de río en vez de arena de la playa, de uso común en la costa, pero que “es salina y se va comiendo el hierro”.

Imagen del hotel 'Amalur', intacto tras el terremoto. Fuente: BBC Mundo.

 

Impresiona la descripción de los españoles (la BBC la califica de “desoladora”) sobre cómo se construía en Canoa:

 

“Acá presentaban el plano de un piso y luego construían cinco y nadie se daba cuenta. Había edificios que pensabas que se iban a caer sin necesidad de un terremoto. Un día que soplara un poco de viento se iban a caer”. 

Nadie debe llamarse a engaño: la irresponsabilidad de las autoridades municipales tiene una relación directa y causal con las consecuencias devastadoras del terremoto. Una discusión profunda sobre cómo corregir estas notorias deficiencias en la supervisión y el control es necesaria en el proceso de construcción y de reconstrucción de las edificaciones afectadas.

Pero el subdesarrollo, como lo afirmé en una anterior entrada ('Ciudad dormida'), es la “incapacidad para relacionar las cosas, para acumular experiencia y desarrollarse”. Y esta incapacidad de relacionar una cosa con la otra (por ejemplo, “uso arena de playa de mar, ergo la construcción incrementa el riesgo de colapso’) ha traído, en esta oportunidad, consecuencias mortales que bien pudieron evitarse. Debemos ser capaces de hacer esta asociación entre irresponsabilidad de autoridades y mortandad de personas y exigir que se aprendan lecciones y se corrijan errores. No solo para no vernos condenados a la repetición de las condiciones que permitieron este desastre, sino para aprovechar la oportunidad y construir bien, de una vez por todas: con respeto a los requerimientos de las normas vigentes de construcción y al contenido del derecho a una vivienda digna (5).

(1) ‘Ciudad dormida’, Xavier Flores Aguirre, 22 de abril de 2016.

(2) Matías Zibell, ‘El secreto de los edificios que no se cayeron durante el terremoto de Ecuador’, BBC Mundo, 23 de abril de 2016. En adelante, todas las citas corresponden a este texto, salvo indicación en contrario.

(3) Para muestra un botón: en la ciudad de Guayaquil, según informa diario Expreso “la situación es clara. Y grave: el 70% de las viviendas de la ciudad ha sido construido de manera informal, sin un plano o estudio de por medio. Y del otro 30%, en la mayoría de casos no se ejecutaron los planos presentados”,  v. Nelson Tubay, ‘Guayaquil es un enorme riesgo’, Diario Expreso, 24 de abril de 2016. Si esta es la situación en el municipio más poblado del país, sólo resta imaginarse cuál pudo ser la situación en los pequeños municipios de la costa norte de Manabí.

(4) En una conversación que sostuve con un rescatista, observando el colapso similar de un pequeño edificio en el centro de Portoviejo, me explicó que este tipo de colapso de la estructura (estilo ‘panqueque’, recuerdo que lo llamó) era el peor de todos, porque ofrecía menores posibilidades para la existencia de un “triángulo de la vida”, condición necesaria para el rescate de una persona.

(5) Las normas de construcción se encuentran en la ‘Norma Ecuatoriana deConstrucción’ que adoptó el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Una interpretación del derecho a la vivienda digna en el Ecuador debe partir de lo dispuesto en la Constitución de Montecristi (principalmente, los artículos 30 y 31 como derecho del buen vivir y los artículos 375 y 376 como parte del régimen del buen vivir) y orientarse por los criterios expuestos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada, v. Observación General No 4, Derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto) [1991].