Una Asamblea servil

            Publicado en diario Expreso el viernes 27 de marzo de 2026.

Este 4 de marzo el Ministerio de Infraestructura y Transporte remitió a la Asamblea Nacional un paquete de reformas a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS). Para ser más preciso, remitió un paquete de reformas que consiste en notorias inconstitucionalidades y en una burla al proceso de debate de una ley.

Empecemos por esto último: el debate de estas reformas empezó con la unificación de varios proyectos de ley el 23 de abril de 2025 por una comisión de la Asamblea Nacional, que aprobó el informe para primer debate el 17 de octubre. Después, se realizaron varias sesiones de la comisión para la mejora y discusión del proyecto de ley. Pero a último momento, el 4 de marzo de 2026, el citado Ministerio presentó un paquete de treinta y siete artículos, cuatro disposiciones generales y cuatro transitorias. 

Estas nuevas normas jamás fueron conocidas ni debatidas, pero fueron aprobadas por los seis asambleístas de ADN en el informe para segundo debate de la comisión, para su aprobación por el Pleno de la Asamblea Nacional.   

En cuanto a las notorias inconstitucionalidades: se vulneran las competencias exclusivas de los municipios para planificar el desarrollo cantonal y ejercer el control sobre el uso y gestión del suelo (Art. 264 numerales 1 y 2), el derecho a la seguridad jurídica (Art. 82) y el principio de proporcionalidad de las sanciones (Art. 76 numeral 6). Pero la madre de las vulneraciones es la trituración del artículo 213 de la Constitución por la desnaturalización de un órgano de control: la Superintendencia de Ordenamiento Territorial (SOT), creada en mayo de 2016. 

Desde que en 1927 se creó la primera superintendencia, y por siete constituciones incluida la actual, las superintendencias han sido órganos de control, es decir, órganos que pueden dictar normas técnicas y verificar que estas normas se cumplan. Pero las reformas que tan servilmente incorporó y aprobó la comisión desnaturalizan a la SOT para convertirla en una autoridad administrativa que dicta autorizaciones y que dispone medidas en reemplazo de los municipios, que juzga el cumplimiento de normas en reemplazo de los jueces y que incrementa el número de infracciones y el monto a pagar por algunas de ellas hasta el 3% “de la asignación presupuestaria anual del GAD”, además de constituir “causal de revocatoria del mandato”. Es decir, una barrabasada tras otra.  

Uno de los varios objetivos perversos de estas reformas a la LOOTUGS es evadir el control de los municipios para facilitar la expansión de las zonas urbanas vía un procedimiento especial aprobado desde la Presidencia de la República. Así, en un apretado resumen de esta bancarrota institucional: son unas reformas sin debate (en el Pleno tampoco se las va a debatir en serio, pues también es un servil su Presidente) que introducen unas inconstitucionalidades a gusto y placer del Ejecutivo.

La última precisión que hago es acerca del uso del adjetivo en el título de este artículo. La segunda acepción de “servil” en el diccionario de la RAE es: “Que de modo rastrero se somete totalmente a la autoridad de alguien”. Para esta Asamblea y su Presidente, éste es el adjetivo que les corresponde.

Viaje al viejo Ecuador

            Publicado en diario Expreso el viernes 13 de marzo de 2026.

La Asamblea Nacional aprobó este 20 de febrero la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización para la Eficiencia y Sostenibilidad del Gasto de los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Esta Ley es pura palabrería devota del centralismo y un regreso al viejo Ecuador. 

Esta Ley reformatoria al COOTAD impone una condición (la “regla de asignación mínima prioritaria”) para la transferencia de los recursos del gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) provinciales y municipales. El COOTAD dispone que la transferencia de los recursos a los GAD debe hacerse “sin condiciones” (disposición que consta en su artículo 5) pero la Ley reformatoria impone la condición, en una abierta burla a la Ley que reforma. 

La condición que se impone es que los GAD provinciales (24) y municipales (223) cumplan con llenar un anexo cada vez que aprueben un presupuesto, o una reforma a él. Ese anexo le impone a los GAD que se olviden de su propia planificación (por ende, de su autonomía) porque requiere que su actividad se enmarque, so pena de reducción drástica de los recursos a recibir, en unos cuantos ítems específicos del “Clasificador Presupuestario” que elabora el Ministerio de Economía y Finanzas.

Datos importantes: el gobierno central no cumple (ni ha cumplido desde que hay registro) con la regla que le impone a los GAD y varios de los ítems que les ordena a ellos no se los exige a sí mismo. Esta Ley, como aplicación de otra: la del embudo.

Y lo más grave: estos ítems específicos del “Clasificador Presupuestario” de un ministerio excluyen a obras y servicios que realizan los GAD y que conducen a la satisfacción de sus fines y funciones de acuerdo con el COOTAD. Se afecta todo lo que no es obra de cemento: proyectos y programas deportivos, culturales y sociales, prestaciones de salud y educación, atención a personas de la tercera edad y a la niñez y adolescencia. Pero dijeron que era para que los GAD no gasten “en fiestas”, pues una Ley mala requería una mentira que la sostenga.

Todo esto que refiero: una Ley que condiciona recursos, un ministerio que controla, anexos e informes periódicos a llenar a satisfacción de una oficina en Quito… Todo esto apesta a kikuyo. Y realmente, constituye un viaje de regreso a un pasado que se creía superado, a una Ley de Régimen Municipal adoptada en los años setenta que disponía que el Ministerio de Economía debía dar un dictamen para que un Municipio apruebe su presupuesto. Esto se extinguió hace décadas, con la entrada en vigor de la Constitución y el COOTAD. Pero esta Ley, kikuya de corazón, ha resucitado los controles del centralismo.

Esta Ley reformatoria al COOTAD nos muestra la mayor de las paradojas: que el “nuevo Ecuador” nos conduce derechito al viejo Ecuador, a un Ecuador donde el gobierno central tenía una gran injerencia en la gestión de los municipios. Y eso no es bueno: la ineficacia, el despilfarro y la corrupción del nivel de gobierno nacional es legendario.

Al menos, sea dicho en favor del gobierno actual, siendo él mismo el testimonio, reputar algo como nuevo no significa que sea mejor. Puede ser, como viene siendo, todo lo contrario.  

En defensa de la autonomía municipal

Hay un peligroso proyecto de Ley reformatoria del COOTAD propuesto por el Ejecutivo. Su objetivo es doble: 1) Reducir la transferencia de recursos del gobierno central a los gobiernos autónomos, provinciales, cantonales y parroquiales; 2) Regresar a los tiempos del control del gobierno central sobre los municipios y demás gobiernos autónomos.

Desde octubre de 2010, la Ley que regula a los municipios del Ecuador es el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). En su artículo 5 define tres aspectos de la autonomía de los municipios: política, administrativa y financiera. (Esto es aplicable a los otros gobiernos autónomos, provinciales y parroquiales).

Este artículo 5 del COOTAD es la culminación de un desarrollo progresivo. Anteriormente, el gobierno central tenía una gran injerencia en la gestión de los municipios: el Ministerio de Finanzas debía emitir un dictamen previo para la aprobación de las Ordenanzas de carácter tributario; el Ministerio de Gobierno también lo era “de Municipalidades” y, por ello, tenía atribuciones que interferían en la gestión de los municipios. 

Hoy en día, esas injerencias del gobierno central no existen. Y por la autonomía de los municipios en materia financiera, según el artículo 5 del COOTAD, éstos tienen dos derechos: 1) el derecho a “recibir de manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General de Estado”; 2) el derecho a “generar y administrar sus propios recursos”. 

Estos derechos de los municipios son afectados por la reforma al COOTAD propuesta por el Ejecutivo, que ni siquiera reforma el artículo 5 del COOTAD. Simplemente le pasa por encima. 

1) La reforma propuesta por el Ejecutivo

El proyecto del Ejecutivo presentado el 28 de enero a la Asamblea Nacional como una Ley Económica Urgente busca la reforma del artículo 198 del COOTAD. En esencia, a partir de la regla existente, i.e., la distribución de los recursos transferidos por el gobierno central a un gobierno autónomo en un porcentaje 70/30 (70% para gastos no permanentes, 30% para gastos permanentes), esta reforma establece: 1) la ampliación de la base de cálculo para el porcentaje 70/30, que incluye a los recursos propios generados por cada municipio y demás gobiernos autónomos; 2) una sanción para los municipios y demás gobiernos autónomos que no cumplan con el porcentaje ordenado por el gobierno central, establecido de forma progresiva: para el primer ejercicio fiscal de aplicación por los gobiernos autónomos (2027) será del 60%; para el segundo (2028) será del 65%; y para el tercero (2029) se estabilizará en el 70% (para las parroquias rurales de menor escala hay un régimen diferenciado, que le otorga una base más baja (50%) y un año más para alcanzar el 70% (2030)).

Así planteado, este proyecto de Ley reformatoria vulnera los dos derechos de los gobiernos autónomos contemplados en el artículo 5 del COOTAD.

2) La vulneración del derecho de los municipios y demás gobiernos autónomos a recibir de una manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones la transferencia de los recursos por el gobierno central

La Ley reformatoria al COOTAD propuesta por el Ejecutivo viola la autonomía financiera establecida en el artículo 5 del COOTAD, porque impone unas “condiciones” para la transferencia de los recursos. 

La condición propuesta en la reforma establece que, si y solo si, el municipio cumple con el porcentaje 70/30 podrá conservar la transferencia del 21% de los ingresos permanentes y del 10% de los ingresos no permanentes del Presupuesto General del Estado que establece el COOTAD. La consecuencia de no cumplir con la condición es la reducción del porcentaje a trasferir desde el gobierno central a los municipios y demás gobiernos autónomos: del 21% la transferencia de recursos se reduciría al 10% de los ingresos permanentes y, para el caso de los ingresos no permanentes, pasaría del 10% al 5%. 

La imposición de estas condiciones para la transferencia de los recursos está prohibida por la autonomía financiera establecida en el mismo cuerpo jurídico que pretenden reformar. Pero la ignorancia es atrevida.

3) La vulneración del derecho de los municipios y demás gobiernos autónomos a generar y administrar sus propios recursos

La Ley reformatoria al COOTAD propuesta por el Ejecutivo viola la autonomía financiera establecida en el artículo 5 del COOTAD porque impone reglas de administración sobre los recursos propios que genera cada municipio y demás gobiernos autónomos. En el actual artículo 198 del COOTAD se excluye a los recursos propios de cada municipio para el cálculo de la regla 70/30. En la reforma, se incluye a estos recursos propios para el cálculo y la sanción que se incorpora, en violación de la autonomía financiera establecida en el artículo 5 del COOTAD que demanda una plena libertad de cada municipio (puesto que son sus recursos y nada le debe por ellos al gobierno central) para administrar los recursos de su propia generación. Pero el gobierno central es ignorante y atrevido.

4) Conclusión

El proyecto de Ley reformatoria propuesto por el Ejecutivo no reforma el artículo 5 del COOTAD, al que simplemente le pasa por encima. De forma ignorante y atrevida.