El derecho a la ciudad y a las ciclovías

I. El derecho a la ciudad y la participación ciudadana: lo que dicen la Constitución y el COOTAD.

Sobre el derecho a la ciudad, la regla general es sencilla. Dice así:

 

“Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos”. 

Pues sí, ¿por qué no? Después de todo, la gestión de nuestras autoridades públicas (nacionales, provinciales o cantonales) es realizada con nuestro dinero, vía impuestos. Es justo que disfrutemos de lo que pagamos. Las autoridades tienen la sola obligación de administrar el dinero de nuestros impuestos de la forma que dispongan la Constitución y la ley (ni más, ni menos) y de utilizarlo de manera planificada y transparente para mejorar nuestra calidad de vida y garantizar los derechos de quienes convivimos en su territorio. El derecho a la ciudad y las obligaciones impuestas a las autoridades por su causa son de obligatorio cumplimiento, pues todos los enunciados anteriores son concretas obligaciones constitucionales, constantes en los artículos 3 num. 1, 31, 226, 275 y 276 num. 1 de la Constitución de Montecristi.

De todos los artículos que se refieren al derecho a la ciudad en la Constitución ecuatoriana, el más específico es el artículo 31, situado entre los derechos al “hábitat y vivienda” y de donde extraje la regla general que apunté arriba. Dicho artículo define lo que se requiere para ejercer el derecho a la ciudad:

1) Una gestión democrática.

2) La función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad.

3) El ejercicio pleno de la ciudadanía.

Esos tres principios deben orientar la acción de los autoridades de nuestras ciudades. La normativa y las políticas públicas que desarrollen dichas autoridades en el ejercicio de su cargo deben sujetarse a los principios del derecho a la ciudad y la ciudadanía exigir que se cumpla con ello. La ciudadanía está en capacidad de hacerlo, pues el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que regula la actividad de los municipios, establece la participación de los ciudadanos como un principio que debe regir la conducta municipal:

"Art. 3.- El ejercicio de la autoridad y las potestades públicas de los gobiernos autónomos descentralizados se regirán por los siguientes principios:

(…)

g) Participación ciudadana.- La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio corresponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será respetado, promovido y facilitado por todos los órganos del Estado de manera obligatoria, con el fin de garantizar la elaboración y adopción compartida de decisiones, entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía, así como la gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y proyectos públicos, el diseño y ejecución de presupuestos participativos de los gobiernos."

 

El COOTAD desarrolla este principio y obliga a que se integre en los municipios una función de participación ciudadana (Art. 53 –una de las tres funciones que el municipio debe satisfacer, siendo las otros dos la “ejecutiva” y la de “legislación y fiscalización”) y a que implemente “un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la gestión democrática de la acción municipal” (Art. 54 lit. d). El COOTAD tiene todo un capítulo dedicado a la participación de la ciudadanía (Arts. 302-312 y titulado “La Participación Ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados”) en el que consagra los principios específicos que deben orientar la participación (“los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad” –Art. 302) y que establece graves sanciones para los casos de incumplimiento, “incluyendo la remoción del cargo para los funcionarios responsables de la omisión y podrá ser causal de revocatoria del mandato para la autoridad respectiva, conforme a la ley” (Art. 312).

Esos son los principios orientadores del derecho a la ciudad y de la participación ciudadana que el municipio de Guayaquil debe respetar y garantizar.

II. La ordenanza que regulará las ciclovías en Guayaquil: su obligatorio contenido constitucional.

El derecho a la ciudad incluye una adecuada regulación del tránsito. Los gobiernos autónomos descentralizados municipales tienen la obligación constitucional (Art. 264 num. 6) y legal (Art. 130 del COOTAD) de planificar, regular y controlar el tránsito en su territorio cantonal. Una de sus obligaciones constitucionales específicas (Art. 415) en materia de tránsito es incentivar y facilitar “el transporte terrestre no motorizado, en especial mediante el establecimiento de ciclovías”.

Además, por aplicación de las garantías normativas a las que debe someterse todo órgano con potestad normativa según la Constitución (Art. 84), para la adopción de una ordenanza sobre ciclovías es obligatorio que el municipio adecúe dicha ordenanza a las leyes, la Constitución y los tratados internacionales. La ley a la cual debe adecuarse la nueva ordenanza municipal es la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, específicamente a su artículo 204:

"Art. 204.- Los ciclistas tendrán los siguientes derechos:

a) Transitar por todas las vías públicas del país, con respeto y seguridad, excepto en aquellos en la que la infraestructura actual ponga en riesgo su seguridad, como túneles y pasos a desnivel sin carril para ciclistas, en los que se deberá adecuar espacios para hacerlo;

b) Disponer de vías de circulación privilegiada dentro de las ciudades y en las carreteras, como ciclovías y espacios similares;

c) Disponer de espacios gratuitos y libres de obstáculos, con las adecuaciones correspondiente, para el parqueo de las bicicletas en los terminales terrestres, estaciones de trolebús, metrovía y similares;

d) Derecho preferente de vía o circulación en los desvíos de avenidas y carreteras, cruce de caminos, intersecciones no señalizadas y ciclovías;

e) A transportar sus bicicletas en los vehículos de transporte público cantonal e interprovincial, sin ningún costo adicional. Para facilitar este derecho, y sin perjuicio de su cumplimiento incondicional, los transportistas dotarán a sus unidades de estructuras portabicicletas en sus partes anterior y superior; y,

f) Derecho a tener días de circulación preferente de las bicicletas en el área urbana, con determinación de recorridos, favoreciéndose e impulsándose el desarrollo de ciclopaseos ciudadanos".

 

Una ordenanza que regule las ciclovías en Guayaquil debe, primero, incorporar en su formación los principios del derecho a la ciudad del artículo 31 de la Constitución y debe, segundo, adecuar su contenido a lo dispuesto (por aplicación de las garantías normativas del artículo 84) en el artículo 415 de la Constitución y en el artículo 204 de la Ley Orgánica de Trasporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial. Esa es su obligación constitucional. 

*

Con esta clara obligación constitucional de incentivar y facilitar las ciclovías establecida en el artículo 415 de la Constitución debe discutirse la ordenanza que implemente las ciclovías en Guayaquil. De antemano, si un municipio quiere aprobar una ordenanza sobre esta materia no puede ser neutral; debe, por obligación constitucional, tener el claro propósito de incentivar y facilitar el uso de las ciclovías.

¿Qué quiere decir “incentivar y facilitar” el uso de las ciclovías? La respuesta consta en el artículo 204 de la Ley Orgánica de Tránsito, Transporte Terrestre y Seguridad Vial y en el artículo 4 de ese misma ley, que obliga a garantizar “el derecho de las personas a ser educadas y capacitadas en materia de tránsito y seguridad vial”. El contenido de dichos artículos de la ley debe incorporarse en la ordenanza, en todo lo que contribuyan a incentivar y facilitar el uso de las ciclovías. Así, es forzoso concluir que una ordenanza sobre ciclovías debería incorporar, al menos: la educación vial para el tránsito de las bicicletas por la ciudad con respeto y seguridad (literales a y d), la disposición de ciclovías y espacios similares para la circulación de bicicletas (literal b), los parqueos para bicicletas en terminales terrestres, estaciones de metrovía y similares (literal c), el transporte de las bicicletas en vehículos de transporte público cantonal (literal e) y la circulación preferente en ciertos días, con el impulso de los ciclopaseos ciudadanos (literal f).

Si se observa con atención, lo que por obligación constitucional debe incorporarse en la ordenanza es lo mínimo que debe hacerse para incentivar y facilitar el uso de las ciclovías: primero, la educación vial adecuada para el uso de las bicicletas y las ciclovías, en términos generales y en días preferentes (ciclopaseos), así como la educación vial a las demás personas para el respeto de su uso; segundo, la infraestructura básica (las ciclovías propiamente dichas, los parqueos para bicicletas en lugares estratégicos y las facilidades para transportarlas dentro del cantón). Eso es lo mínimo, pues la educación vial incentiva a los ciudadanos al uso de las ciclovías (primera obligación constitucional) mientras que la infraestructura básica facilita a los ciclistas el uso de dichos espacios (segunda obligación constitucional).

El contenido constitucional obligatorio es evidente y requiere de la voluntad política de una entidad responsable y comprometida con los derechos de sus ciudadanos para llevarse a cabo.

III. La formación de la ordenanza sobre ciclovías en Guayaquil: su discusión y estado actual.

Todo lo anterior (apartados I y II) es teoría sobre cómo debe discutirse (en función de los principios del derecho a la ciudad y de las normas del COOTAD) y sobre qué debe contener una ordenanza sobre ciclovías (por aplicación de los principios del derecho a la ciudad y de las garantías normativas). El municipio de Guayaquil está en el proceso de formación de una ordenanza sobre esta materia. Juzguemos sus actos sobre cómo ha conducido el municipio de Guayaquil esta discusión y sobre qué contenido ha alcanzado su proyecto de ordenanza gracias a la misma. Hagamos tal juicio de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales a las cuales el municipio de Guayaquil se encuentra obligado.

III.1. El juicio procedimental: sobre cómo debe discutirse.

El juicio procedimental es sobre si el proceso de discusión de la ordenanza llevado a cabo por el municipio de Guayaquil cumple con las principios orientadores del derecho a la ciudad y con las obligaciones de participación impuestas por el COOTAD.

El procedimiento de discusión de la ordenanza sobre ciclovías se inició el 13 de julio, día en el que varias agrupaciones de ciclistas tomaron conocimiento del proyecto municipal al respecto. El 18 de julio, miembros de estas agrupaciones presentaron observaciones al proyecto municipal y presentaron un proyecto propio. El 31 de julio, la Dirección de Urbanismo, Avalúos y Registro del municipio de Guayaquil presentó un contraproyecto.

El 13 de agosto, la Dirección de Urbanismo, Avalúos y Registro del municipio de Guayaquil convocó a una primera reunión formal de trabajo para discutir el proyecto de ordenanza sobre ciclovías, en el cual participaron varios funcionarios del municipio de Guayaquil y miembros de organizaciones ciclistas. En esta reunión, se acordó trabajar sobre la base de un proyecto ampliado presentado por los ciclistas al que los participantes formularían observaciones, y de esa forma se procedió. El 20 de agosto se convocó a una segunda reunión en la que se terminó de revisar el texto, salvo unos pocos detalles.

Los miembros de agrupaciones de ciclistas e interesados en el asunto hemos sostenido reuniones informales con concejales y funcionarios del municipio; incluso el alcalde Jaime Nebot recibió a una pequeña delegación de ciclistas, a quienes aseguró que estaba dispuesto a la aprobación de la ordenanza sobre ciclovías que abandere la concejal Gina Galeano, una concejal de reconocido compromiso con la causa ciclista y de mejoramiento urbano.

Fuente: EcuadorTimes.

 

Doy fe y hago expreso reconocimiento, por haber participado de varias de esas reuniones y debates, de la apertura del municipio de Guayaquil para la discusión de esta ordenanza sobre ciclovías, en particular, a su alcalde Jaime Nebot, a sus concejales Gina Galeano y Hanne Holst, a su director de urbanismo José Núñez y a su subprocurador jurídico Daniel Veintimilla. Es de justicia reconocer su interés y participación en esta discusión.

III.2. El juicio de fondo: sobre qué debe contener.

El juicio de fondo significa un análisis del contenido del proyecto de ordenanza hasta este momento, con los consensos que se han alcanzado y sus debates pendientes. Este proyecto se lo puede leer en GkillCity.com, pues se publicó como parte de un dossier sobre bicicletas. El contenido del proyecto hasta ahora resulta satisfactorio: se tiene un proyecto de ordenanza redactado en 28 artículos divididos en 8 capítulos, que cubren la mayor cantidad de aspectos que constitucionalmente la ordenanza sobre ciclovías está obligada a desarrollar.

La discusión para mejorar y pulir la ordenanza, en todo caso, continúa abierta.

III.3. Juicio y conclusiones.

En este caso concreto, se puede afirmar que, al menos hasta ahora, los principios orientadores del derecho a la ciudad y la participación ciudadana así como sus obligaciones constitucionales y legales, han sido adecuadamente satisfechos por el municipio de Guayaquil. Eso es digno de destacar y muy meritorio. En todo caso, hay que estar atentos del resultado final. Ha pasado en otras ocasiones que una propuesta de ordenanza que se había discutido con autoridades del municipio local ha sufrido un ulterior ninguneo. Sucedió con la Ordenanza sobre las pintas en los espacios públicos que apoyaban el concejal Vicente Taiano y el asesor municipal Andrés Ortiz.

Por esta razón, que el proceso de discusión de la ordenanza obtenido hasta ahora haya resultado satisfactorio quiere decir que debemos mantenernos atentos y vigilantes para que su producto final, la ordenanza como tal, mantenga ese nivel de garantía de nuestros derechos. Porque si el reconocido lema municipal “Más Ciudad” tiene algún significado en materia de ciclovías, no podría nunca éste ser el mero arbitrio de una autoridad: sus únicos posibles significados son el respeto al ordenamiento jurídico y la garantía de los derechos de los ciudadanos (ciclistas o no) a los que dice servir, para nosotros disfrutar de todo aquello que, por ser público y de la ciudad, es también nuestro.

Aborto: análisis constitucional

El análisis de si el derecho a abortar está amparado por la Constitución implica ponderar los principios en juego: de una parte, el derecho a “tomar decisiones libres, responsables e informadas sobre su salud y vida reproductiva” (Art. 66 num. 10) y de la otra, la obligación del Estado de garantizar la vida de niñas, niños y adolescentes, “incluido el cuidado y protección desde la concepción” (Art. 45 primer inciso). Las posturas son contradictorias entre los pro-elección y los pro-vida, como suele llamárselos. La pregunta de fondo es, ¿cuál de esas posturas, la de los pro-elección o la de los pro-vida, se ajusta más a “la Constitución en su integralidad” y favorece más “la plena vigencia de los derechos”, como lo ordena el artículo 427 de la Constitución?

Con este antecedente, empecemos un breve análisis de la constitucionalidad de las normas sobre el aborto en nuestro país, como la que consta en el artículo 444 de nuestro Código Penal:

 

Art. 444.- La mujer que voluntariamente hubiere consentido en que se le haga abortar, o causare por sí misma el aborto, será reprimida con prisión de uno a cinco años.

Si consintiere en que se le haga abortar o causare por sí misma el aborto, para ocultar su deshonra, será reprimida con seis meses a dos años de prisión.

Pero el Código Penal sanciona también a quienes consienten en participar de un aborto y con mayor rigor a los profesionales de la salud que lo hagan. Por su participación en un aborto consentido, un “médico, tocólogo, obstetriz, practicante o farmacéutico”, puede estar en prisión por un período de tres a seis años (Arts. 443 y 446). Las únicas excepciones previstas en el Código Penal para practicar un aborto y no terminar en la cárcel son las que constan en el artículo 447:

 

Art. 447.- El aborto practicado por un médico, con el consentimiento de la mujer o de su marido o familiares íntimos, cuando ella no estuviere en posibilidad de prestarlo, no será punible:

1. Si se ha hecho para evitar un peligro para la vida o salud de la madre, y si este peligro no puede ser evitado por otros medios; y,

2. Si el embarazo proviene de una violación o estupro cometido en una mujer idiota o demente. En este caso, para el aborto se requerirá el consentimiento del representante legal de la mujer.

Estas excepciones son meramente terapéuticas y eugenésicas, y son las únicas que los conservadores (encabezados por el propio Presidente de la República) admitirían mantener en el nuevo código penal que (se supone) la Asamblea Nacional adoptará en breve.

Para hacer el análisis de constitucionalidad de dichas normas se utilizará el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, cuyo artículo 3 num. 2 establece que en casos de contradicción entre principios se aplicará el “principio de proporcionalidad”, que consiste en que el intérprete:

 

“…verificará que la medida en cuestión proteja un fin constitucionalmente válido, que sea idónea, necesaria para garantizarlo, y que exista un debido equilibrio entre la protección y la restricción constitucional”. 

A) La protección de un fin constitucionalmente válido.

El “cuidado y protección desde la concepción” (Art. 45 de la Constitución) es un fin constitucionalmente válido. Esto no es problemático.

B) Que la medida penal sea idónea y necesaria para garantizar dicho fin.

Que una medida penal contra el aborto sea idónea y necesaria para garantizar el “cuidado y protección desde la concepción” es asunto problemático. Podrían ofrecerse varias razones para convenir en ello, pero me centraré solamente en dos, basadas en las interpretaciones que ordena el artículo 427 de la Constitución:

B.1) Por el principio de intervención penal mínima (o argumento de “la Constitución en su integralidad”)

La Constitución establece como un derecho de protección “la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales” (Art. 76 num. 6). Esa proporcionalidad de la sanción penal es porque, como lo ha destacado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (tan reivindicada por nuestra derecha cuando le conviene) “el Derecho Penal es el medio más restrictivo y severo para establecer responsabilidades respecto de una conducta ilícita”. Según la Corte Interamericana, por aplicación del principio de necesidad en una sociedad democrática:

 

“el poder punitivo sólo se ejerce en la medida estrictamente necesaria para proteger los bienes jurídicos fundamentales de los ataques más graves que los dañen o los pongan en peligro. Lo contrario conduciría al ejercicio abusivo del poder punitivo del Estado”. (Caso Kimel c. Argentina, Párr. 76)

Conviene, entonces, preguntarse: ¿Es estrictamente necesaria la penalización del aborto?

Una respuesta razonada a partir de los hechos obliga a concluir que no lo es, al menos en todos los casos.

Porque los hechos demuestran dos cosas. La primera, que el número de abortos en el Ecuador (a pesar de que una norma prohibitiva al respecto existe desde el Código Penal promulgado en 1837 por Vicente Rocafuerte) es altísimo. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, en Ecuador una mujer aborta cada 4 minutos. La segunda es que, a pesar de la escalofriante frecuencia del delito de aborto, los juicios por esta causa son muy escasos. En el período 1985-1994, según este estudio publicado por el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de las Mujeres se registraron solamente 4 juicios en dicho período.

Por lo visto, sancionar el delito de aborto no es, ni mucho menos, “estrictamente necesario” en el Ecuador. La prohibición no ha servido para disuadir a las mujeres de adoptar la decisión de abortar (125.ooo mujeres optan por ella al año), ni ha servido tampoco para hacer juicio a las mujeres que adoptaron dicha decisión. El porcentaje de efectividad de la norma es muy inferior al 0.1%, un porcentaje ridículo. Una norma tan escandalosamente desafiada y tan mínimamente efectiva es, a todas luces, innecesaria.

B.2) Por aplicación de los instrumentos internacionales de los derechos humanos (o argumento de “la plena vigencia de los derechos”)

La Constitución establece como principio en materia de derechos la aplicación directa e inmediata de los derechos y las garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos (Art. 11 num. 3), para cuya aplicación interpretativa se deben aplicar las normas e interpretaciones que “más favorezcan su efectiva vigencia” (Art. 11 num. 5) y que obliga a optar por lo dispuesto en instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que “sean más favorables a las establecidas en la Constitución” (Art. 426).

Todos los servidores públicos tienen la obligación constitucional de buscar en los instrumentos internacionales de derechos humanos las interpretaciones que mejor le permitan proteger los derechos que la Constitución garantiza y así favorecer “su efectiva vigencia”. Las observaciones emitidas por órganos universales de derechos humanos como el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, el Comité de Derechos Humanos, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del Comité contra la Tortura y del Comité de los Derechos del Niño son relevantes para dicha interpretación.

En este documento recopilatorio de las interpretaciones de los órganos antedichos publicado por la organización Human Rights Watch (tan reivindicada por nuestra derecha cuando le conviene) se relaciona a la prohibición del aborto con la violación de los derechos a la vida de la mujer, a la salud y a la atención médica, a la no discriminación y a la igualdad, a la libertad, a la privacidad, a la información, a no ser sometido a trato cruel, inhumano o degradante, a la decisión sobre el número de hijos y el intervalo entre sus nacimientos, a la libertad de religión. Léanlo, es un documento bastante instructivo.

En todo caso, que sepan que el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer recomendó que “debería enmendarse la legislación que castigue el aborto a fin de abolir las medidas punitivas impuestas a mujeres que se hayan sometido a abortos” (Observación General No 24, Párr. 31), que el Comité de Derechos Humanos declaró que un Estado “debería enmendar sus leyes de aborto para evitar embarazos no deseados y para evitar que recurran a abortos ilegales que puedan colocar sus vidas en riesgo” (Observaciones a Chile, Párr. 8), que el Comité de Derechos del Niño llamó la atención a un Estado parte para que los abortos “se practiquen prestando la debida atención a las normas mínimas de seguridad sanitaria” (Observaciones a Mozambique, Párr. 47), mientras que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales instó a otro Estado parte a que “refuerce los programas de salud reproductiva y sexual, en particular, en las zonas rurales, y a que permitan los abortos cuando los embarazos ponen en peligro la vida de la madre o son el resultado de violación o de incesto” (Observaciones a Nepal, Párr. 52). Un excelente compendio de los avances en materia de derechos sexuales y reproductivos a partir de las observaciones de estos órganos de derechos humanos se encuentra en este documento elaborado por el Centro de Derechos Reproductivos.

Para “la plena vigencia de los derechos” tomar en consideración estas interpretaciones resulta estrictamente necesario.

Foto: Memoria Feminista.

C) Que exista un debido equilibrio entre el derecho protegido y la medida penal.

Por lo visto, de acuerdo con las interpretaciones que ordena la Constitución en su artículo 427, la prohibición del aborto tal como se encuentra redactada en el Código Penal no es estrictamente necesaria. El debido equilibrio que debe buscar el intérprete constitucional implica reconocer la existencia de ciertos casos en los cuales caben sanciones (por ejemplo, en los abortos no consentidos, los practicados fuera de un tiempo razonable y los casos de mala práctica médica) y de otros casos en los cuales lo que debe hacerse es proveer de información, respetar las decisiones autónomas de las mujeres y tratar la práctica del aborto como un asunto de salud pública.

Los asambleístas, por aplicación del artículo 84 de la Constitución, tienen “la obligación de adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales”. Si nuestros asambleístas se tomaran en serio dicha obligación constitucional (para evitar hacer papelones como estos) y la obligación dispuesta en el artículo 427 de la Constitución sobre el orden de la interpretación constitucional, el producto de su reflexión debería concretar en la legislación este razonable equilibrio.

Municipio vs. Ciegos

Publicado en GkillCity el 6 de agosto de 2012.

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A) Lo que dicen la Constitución y el COOTAD: el derecho de participación ciudadana y el principio de solidaridad en las decisiones municipales.

La Constitución protege a los ciegos en su sección sobre “personas con discapacidad” (Arts. 47-49). El Estado ecuatoriano (que incluye, por supuesto, a sus municipios, los que administrativamente se denominan “gobiernos descentralizados autónomos”) debe procurar “la equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad y su integración social” (Art. 47).

Uno de los derechos de las personas ciegas es el acceso al “trabajo en condiciones de igualdad de oportunidades” (Art. 47 num. 5) y el Estado tiene frente a ellas la obligación constitucional de adoptar “planes y programas” que fomenten su “participación […] económica” (Art. 48 num. 1) y de sancionar “cualquier forma de abuso, trato inhumano o degradante y discriminación” que se les haga en razón de su discapacidad (Art. 48 num. 7). La Constitución, de manera específica y en su capítulo dedicado a las garantías de las políticas públicas (Art. 85) obliga a que los “planes y programas” de los municipios se orienten a “hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos” y formularse “a partir del principio de solidaridad” y con la participación de los ciudadanos (Art. 85 num. 1 y último inciso).

La ley que regula “el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados” (por ende, que regula todos los “planes y programas” que el Municipio de Guayaquil adopte) es el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). El COOTAD señala como uno de sus objetivos específicos “la democratización de la gestión […] de los gobiernos autónomos descentralizados, mediante el impulso de la participación ciudadana” (Art. 2 lit. f). La participación ciudadana se la entiende como un principio que debe regir “el ejercicio de la autoridad y las potestades públicas de los gobiernos autónomos descentralizados” y como un derecho que deberá ser “respetado, promovido y facilitado” por todos los municipios “con el fin de garantizar la elaboración y adopción de decisiones”, así como "la gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y proyectos" (Art. 3 lit. g). El COOTAD obliga, asimismo y en un capítulo específico titulado “La Participación Ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados”, a que los municipios orienten sus prácticas en materia de participación ciudadana “por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad" (Art. 302) y les obliga a contar con “instancias específicas de participación” para los grupos de atención prioritaria (los ciegos, entre ellos) con el fin de incidir en “la toma de decisiones relacionadas con sus derechos” (Art. 303).

La aplicación del principio de solidaridad es una obligación constitucional en la formulación de planes y programas (Art. 85) y una obligación legal en los procesos de participación ciudadana según el COOTAD (Art. 303). El principio de solidaridad implica, cuando menos, conocer las expectativas y las necesidades de las personas con quienes se practica la solidaridad (porque no se puede ser solidario con aquello que no se conoce, porque esa no sería una postura solidaria sino hipócrita, una pose). El principio de solidaridad es similar en contenido a lo que en este artículo de Stanley Fish publicado en el New York Times (mayo del 2009) se denominó “empatía”. El profesor Fish cita el concepto de empatía del presidente de Estados Unidos, Barack Obama, explicitado con ocasión de la selección del reemplazo de un juez de la Corte Suprema (ocasión en la que Obama eligió a Sonia Sotomayor): “Yo veo el valor de la empatía, del entendimiento y la identificación con las luchas y esperanzas de las personas como un ingrediente esencial para arribar a decisiones y resultados justos”. La participación ciudadana en las decisiones de gestión municipal, para cumplir con el principio de solidaridad establecido en la ley, debe orientarse a la genuina expresión de interés por conocer la realidad de las personas cuyas vidas se afectarán por las decisiones que se adopten, las luchas que han enfrentado para satisfacer sus necesidades y las esperanzas que abrigan sobre la gestión municipal para la garantía de sus derechos.

Desde el ordenamiento jurídico, en materia de fondo, el Municipio de Guayaquil debe con sus políticas públicas hacer efectivo el derecho de las personas ciegas “al trabajo en condiciones de igualdad de oportunidades” y fomentar su “participación económica” (Art. 47 num. 5 y 48 num. 1 de la Constitución). En materia procedimental, en la “elaboración y adopción” de sus políticas públicas dirigidas a las personas ciegas el Municipio de Guayaquil debe contar con la participación de éstas a través de “instancias específicas” y así conocer la realidad de sus expectativas y de sus necesidades para poder regularlas legal y adecuadamente (Art. 85 de la Constitución y artículos 2, 3, 302 y 303 del COOTAD).

Pero en el Municipio de Guayaquil se hacen otras cosas, no las estipuladas en la Constitución y en el COOTAD. Ya en su momento, el alcalde Nebot declaró terminante: “a mí no me vengan teóricos de participación ciudadana a enseñar lo que eso significa”. Veamos, en este caso concreto, cómo la Alcaldía de Jaime Nebot interpreta el derecho a la participación de los ciudadanos, en particular los de aquellos de nosotros que tienen necesidades especiales.

B) Lo que dicen los ciegos: “Yo le dije al señor Alcalde que nos dé por escrito lo prometido, pero él dijo que su palabra valía más”.

El 19 de julio la Policía Metropolitana intentó desalojar a un grupo de ciegos de sus habituales sitios de comercio en la calle 9 de octubre y García Avilés. La Asociación de Ciegos y de Amigos de los Ciegos del Guayas presentó, a través del abogado Hernán Ulloa, un reclamo ante la Defensoría del Pueblo por esta reubicación que la Policía Metropolitana intentó ejecutar. La defensoría convocó a una audiencia para el lunes 30 de julio, la que empezó con retraso por la demora de los representantes del Municipio de Guayaquil, abogados José Arellano (en representación del Alcalde Nebot) y Daniel Rodríguez (en representación del Director de Justicia y Vigilancia, Xavier Narváez). Hernán Ulloa inició la audiencia con la presentación de un alegato oral por el derecho al trabajo de los ciegos; por la defensa del Municipio, el abogado Rodríguez presentó cinco fotografías de los quioscos que el Municipio de Guayaquil había asignado a los ciegos, que él dijo no saber por qué ellos no querrían ocuparlos, y el abogado Arellano se limitó a la lectura de un informe jurídico.

Pero lo realmente interesante de la audiencia convocada por la Defensoría del Pueblo fue escuchar a quienes principalmente se debía escuchar, a quienes el Municipio de Guayaquil tenía la obligación de escuchar para la adopción de decisiones sobre su reubicación: a los ciegos. Andrés Crespo y yo asistimos a la audiencia y tuvimos el privilegio de escuchar sus intervenciones. La que a nuestro juicio resumió de mejor manera la forma cómo se ha adoptado esta decisión de reubicación de los ciegos de la calle 9 de octubre fue la intervención de William Muñoz, que Andrés registró en la cámara de su teléfono celular.

William Muñoz, actual director de acción social de la Asociación de Ciegos y de Amigos de los Ciegos del Guayas, empezó su intervención nombrando a los responsables de su viacrucis: “Una vez que llegó el abogado Nebot comenzó la persecución contra los ciegos. Digo persecución porque también entró el señor Zúñiga, el señor Álvaro Solórzano en conjunto con el señor Luque, el señor Roche actual diputado…”. Realizó una exhaustiva descripción de abusos, mentiras y ninguneo de las autoridades municipales hacia los ciegos, de reuniones cerradas contrarias al principio de deliberación pública y de decisiones adoptadas sin tomar en consideración sus necesidades. Hecha esta descripción, Muñoz concluyó, “entonces, ¿quién miente? ¿Quién no ha acatado las órdenes? ¿Quién rompió el convenio? No fuimos nosotros. Fueron los mismos señores del Municipio en conjunto con las tres fundaciones”. En este momento del video (min. 8:48) se recortó un fragmento del discurso para quedarnos con el condumio del mismo y se lo retomó en las palabras con las que William Muñoz cerró su intervención, relativas al valor que Nebot le atribuye a sus palabras. Juzguen por ustedes mismos lo poco que las respeta:

 

 

Como puede apreciarse, la palabra del alcalde Nebot no valió de mucho. Según ha dicho sobre este caso el alcalde, “la ley está por encima de los que pueden ver y de los que no pueden ver” y, nuevamente, la palabra de Nebot es retórica vacía. De la intervención de William Muñoz se desprende el incesante desprecio que el Municipio de Guayaquil tiene en la práctica hacia sus obligaciones constitucionales y legales en la elaboración y adopción de decisiones. La ley no se aplica a ellos. El Municipio opera a sus anchas en el ámbito de la arbitrariedad.

Al término de la audiencia y para acreditar la veracidad de lo expuesto a partir de las fotografías, la defensora del pueblo, María José Fernández, decidió inspeccionar in situ los quioscos que el Municipio de Guayaquil había alegado con fotografías que tenía a disposición de los ciegos y que decía desconocer por qué no querrían ellos ocuparlos.

C) Lo que dice el Municipio de Guayaquil (o mejor dicho, sus imágenes): del principio de solidaridad a la práctica del quechuchismo.

Las fotos presentadas por los abogados del Municipio de Guayaquil en la audiencia correspondían a quioscos que estaban ubicados en la estación “Río Daule” de la Metrovía, en el mercado “de las Cuatro Manzanas”, en el Correo y en dos sectores del Malecón 2000. Junto a los fotógrafos Chema González y Andrés Loor acompañé esta diligencia de la Defensoría del Pueblo. Viajamos en el mismo vehículo con el secretario de la Defensoría y los funcionarios del Municipio de Guayaquil, el abogado Arellano y otro cuyo nombre desconozco (el abogado Rodríguez se había retirado). Nos tocó presenciar cómo, increíblemente, los abogados del Municipio le alegaban al funcionario de la Defensoría del Pueblo que no conocían la ubicación precisa de los quioscos que constaban en las fotografías que presentaron y que no tenían cómo acceder a nadie que conociera dicha información (?). Incluso llegaron a argumentar que eran los ciegos quienes tenían la obligación de conocer la localización exacta de los quioscos, lo que contraría toda lógica porque el que alega un hecho a su favor tiene la obligación él mismo de probarlo. La autoridad de la Defensoría del Pueblo decidió dirigir el vehículo a la estación de la Metrovía primero, porque se suponía que sería más fácil encontrar el quiosco de la foto. Hasta esta visita nos acompañaron los abogados del Municipio de Guayaquil, que convenientemente se retiraron para no extender más la duración y la intensidad de su evidente papelón.

Este es el resultado de nuestro registro fotográfico de la inspección:

1) Estación “Río Daule” de la Metrovía.

 

El quiosco asignado a los ciegos era el singularizado como “kiosco AV-79”. El quiosco estaba cerrado y sin posibilidades de abrirse para inspeccionarlo por dentro (las llaves estaban en manos de una persona que no se encontraba presente) pero era de manera evidente disfuncional para que lo opere una persona ciega: sus ventanas se abrían hacia fuera y no le permiten a la persona ciega controlar los objetos en venta, por lo que podrían ser víctimas fáciles del delito de hurto. Incluso los funcionarios del Municipio presentes reconocieron, ante la explicación que hicieron los ciegos de sus necesidades, que el quiosco resultaba no funcional para ellos. Dicho lo cual, procedieron a retirarse de la inspección.

Supongo que sabían que en la visita a los otros lugares no les podría ir mejor que lo mal que ya les estaba yendo.

2) Mercado “de las Cuatro Manzanas”.

   

El quiosco asignado a los ciegos era el singularizado como “kiosko AV-101”. El quiosco era idéntico al de la estación de la Metrovía y de sus seis espacios para el comercio, solo una se utilizaba. En la primera foto, Hernán Ulloa permite contrastar las pequeñas dimensiones de cada uno de dichos espacios del quiosco, que tornan difícil su uso. Las otras dos fotos revelan lo que tiene que hacerse (con la aprobación del Municipio, por cierto) para convertir en rentable la administración de dicho espacio: la incorporación de una plataforma con la que se puede ofrecer mucha más mercadería y de un toldo para protegerse del sol. Una medida emergente (e imposible de extender a todos los quioscos, por obvias razones) que evidencia con suficiencia el reclamo constante sobre la falta de rentabilidad de estos espacios.

3) Correos del Ecuador.

 

Los espacios signados bajo el rótulo “Artículos Varios 085” eran de particular relevancia porque el abogado Daniel Rodríguez del Municipio de Guayaquil había alegado en su intervención durante la audiencia que estos espacios se encontraban irregularmente “subarrendados” por las personas ciegas. La visita comprobó que las acusaciones del abogado Rodríguez eran falsas, porque las personas a cargo de los puestos eran las alternas de las personas titulares.

4) Malecón 2000.

  

En el Malecón 2000 los “quioscos” asignados por el Municipio (2) no tenían cómo singularizarse porque eran espacios destinados a otros propósitos (de carácter informativo) que se los asignaba arbitrariamente a los ciegos. Sobra decir que, como los quioscos de la Metrovía y del mercado, estos “quioscos” no tenía ninguna facilidad para su operación por parte de los ciegos a quienes se les ofrecía su uso. Como detalle adicional, al lado del segundo “quiosco” (v. desde la cuarta foto) se encuentran unas instalaciones del sistema eléctrico del Malecón 2000 en pésimo estado de conservación, con basura acumulada en su interior y cables en malas condiciones.

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El estado de las cosas es elocuente. Durante todo este proceso el Municipio de Guayaquil nunca se ha interesado en los ciegos ni en sus derechos. El Municipio nunca se ha interesado, como era su obligación constitucional y legal, ni de escuchar a los ciegos, ni de conocer sus necesidades específicas como grupo de atención prioritaria y sus expectativas sobre cómo creen ellos que el Municipio debe garantizar sus derechos: ha tomado una decisión irregular en su procedimiento y arbitraria en su contenido, a espaldas de las personas a quienes esa decisión va a afectar. Lo que dice con sus actos el Municipio de Guayaquil de manera tan enfática como implícita es: ¡qué chucha, asignémosle unos quioscos desocupados a los ciegos y ya está! Se decide sin tomar en cuenta si los quioscos son funcionales para personas ciegas, si son rentables para su actividad económica, si satisfacen sus expectativas de lo que podría hacerse por sus derechos como grupo de atención prioritaria.

Está visto en este caso concreto que el diálogo el Municipio lo reemplaza por la imposición, el conocimiento de las necesidades del otro lo reemplaza por el tolete dirigido contra personas indefensas y por la indolencia sobre su suerte tras adoptar decisiones que las afectan. El principio de solidaridad que es su deber legal se reemplaza por la práctica del quechuchismo que es su triste realidad. Esta diferencia entre sus obligaciones jurídicas y los hechos cotidianos evidencia el manifiesto desprecio del Municipio por la Constitución y las leyes, pero principalmente, su desprecio por las personas ciegas cuyos derechos atropella y cuyas libertades irrespeta con el uso desproporcionado de la fuerza de su Policía Metropolitana.

Esto hacen, cuando lo que debe hacerse es escucharlos.