Un asalto a Guayaquil

            Publicado en diario Expreso el viernes 20 de marzo de 2026.

El gobierno central, en su arremetida contra el Municipio de Guayaquil, ha querido tomar por asalto a la Autoridad Aeroportuaria de Guayaquil. El Ministerio de Infraestructura y Transporte envió un oficio a la Autoridad Aeroportuaria por el que le ordenó que haga en el “plazo de cinco días” (sic) una “adecuación estatutaria” para que el ministerio pase a administrar la Autoridad Aeroportuaria. El oficio en cuestión ofrece un nivel muy elemental de redacción y razonamientos.

Con un total desparpajo por el derecho público, el argumento principal del Ministerio de Infraestructura y Transporte en el oficio es que el artículo 261, numeral 10, de la Constitución le otorga al gobierno central una competencia exclusiva sobre los “aeropuertos” (nada dice, por supuesto, acerca del artículo 260 que permite el ejercicio concurrente de estas competencias exclusivas por otros niveles de gobierno). De este numeral derivó el ministerio unas órdenes específicas a la Autoridad Aeroportuaria. 

Pero hasta el más torpe de los abogados sabe que en el derecho público, solo se puede hacer lo que está expresamente permitido en una norma. Por ello, lo que ordenó el Ministerio de Infraestructura y Transporte es un fruto de la fantasía, porque no hay norma que ampare su accionar, es decir, no hay norma que autorice de manera concreta a este ministerio a tomar decisiones tan específicas sobre el funcionamiento de otra institución. Lo que existe es una interpretación, violatoria de principios básicos del derecho. 

Esta interpretación (antojadiza) de la Constitución viola los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, desarrollados en el artículo 22 del Código Orgánico Administrativo (COA). Por estos principios, el gobierno central debe respetar “las expectativas que razonablemente haya generado la propia administración pública en el pasado”. 

Y en este caso, por más de un cuarto de siglo, varios gobiernos han respetado el ejercicio de la competencia concurrente y la gestión (exitosa, por cierto) del aeropuerto José Joaquín de Olmedo por la Autoridad Aeroportuaria. De manera súbita, que el gobierno central quiera imponer la modificación agresiva de su relación con la Autoridad Aeroportuaria viola los “criterios de certeza y previsibilidad” que definen a estos principios. 

El gobierno central podría cambiar de política, dice el citado artículo 22, siempre que lo haga “de forma motivada”. Y para cumplir con esta motivación debió poner en evidencia en este oficio todos los hechos relevantes que sirvieron de base para justificar el cambio de su política aeroportuaria. De manera nada sorprendente, no hay referencia alguna a “hechos relevantes” cometidos por la Autoridad Aeroportuaria (obligación contenida en el artículo 100 del COA) ni podría existir, entonces, la explicación de su pertinencia a la norma constitucional citada. Es el reino de la pura discrecionalidad, violatorio del principio de juridicidad, contenido en el artículo 14 del COA.  

Lo peor: el súbito cambio de política del gobierno central es sesgado. Podría aplicar su nueva política centralizadora a la gestión de los aeropuertos de Quito y Cuenca, pero se ensaña únicamente con Guayaquil. La quiere su botín.

Guayaquil, cada vez menos destino

Juzgado por el descenso en el número de usuarios de su terminal aérea, Guayaquil es cada vez menos destino. El año 2016, el aeropuerto José Joaquín de Olmedo “registró un movimiento de 3.759.467 pasajeros, 83.733 más que el año previo, pero 225.283 menos usuarios si se lo compara con el flujo registrado hace dos años” (1).

 

Fuente: Diario Expreso

La razón para este descenso la tiene Ángel Córdova, gerente de la empresa TAGSA, la administradora privada del aeropuerto José Joaquín de Olmedo. Este funcionario le endosa la responsabilidad a la ciudad:

“Es importante primero comprender que los aeropuertos no son un destino, los destinos son los países y ciudades. Entonces, las aerolíneas y las personas van hacia los países o ciudades que son polos de atracción […] Nosotros como aeropuerto conversamos con las aerolíneas, tratamos de convencerles de que vengan, pero para que eso ocurra no basta con decirles que tienen un aeropuerto bonito y con un buen servicio” (2).

La explicación para que Guayaquil no resulte un “polo de atracción” para las empresas de aviación es “la falta de promoción y la tramitología”. Sobre esta última, el presidente de la Cámara de Turismo del Guayas, Holbach Muñetón, ha señalado que los trámites en Guayaquil “son tan engorrosos, que las líneas aéreas se asustan” (3).

En resumen: Guayaquil es una ciudad que registra un descenso en el uso de su terminal aérea, que no resulta un “polo de atracción” para las empresas de aviación, que mantiene “trámites engorrosos” en su administración pública y que ofrece una fracasada promoción turística.

Un botón de muestra de cómo funciona el llamado “modelo exitoso de desarrollo”.  

(1) ‘Guayaquil deja de volar alto en el mercado aéreo’, Diario Expreso, 21 de abril de 2017.

(2) Ibíd. El diario atenúa la afirmación sobre la falta de atractivo de la ciudad hecha por el gerente de TAGSA, pues afirma sin profundizar que “en ese sentido Guayaquil viene perdiendo cierto encanto”. Un trabajo responsable y exhaustivo buscaría desentrañar las deficiencias en la promoción turística de Guayaquil a las que cabe atribuir la pérdida de “encanto”.

(3) Ibíd. Esto de los “trámites engorrosos” es un mal generalizado de la Alcaldía de Guayaquil, que rara vez es abordado por el periodismo de la ciudad.

Nebot, campeón

John Dunn publicó hoy un artículo de opinión (titulado ‘Hipertrofias urbanas’) en un diario de Guayaquil, en el que mostró un diagnóstico hecho por estudiantes del Colegio de Arquitectura y Diseño Interior de la Universidad San Francisco de Quito. En este diagnóstico, los universitarios evidenciaron cómo la construcción del aeropuerto en Tababela convirtió al sector de los valles al este de Quito en “un sector emergente para instalaciones industriales, proyectos inmobiliarios suburbanos y nuevas carreteras”. Dunn concluyó su artículo aconsejando que en Guayaquil “se lleve a cabo un estudio sobre el impacto que puede tener el nuevo aeropuerto de Daular en sus poblaciones aledañas” (1).

Pero no es ese un consejo que le interese al alcalde de Guayaquil, porque él no cree en esas cosas. Lo dejó muy claro cuando en una sesión del Concejo Municipal de Guayaquil del año 2010, en la que se discutió en segundo debate la ampliación de los límites urbanos de la ciudad para incorporar el sector donde se construiría el nuevo aeropuerto de Daular, el alcalde se negó a aceptar la posibilidad de cualquier impacto económico del futuro aeropuerto en los terrenos aledaños al mismo. Un pensamiento absurdo si se considera que Jaime Nebot administra una ciudad, pensamiento que se torna incluso sospechoso si se toma en consideración que durante muchos años, como empresario privado, Jaime Nebot trabajó en el negocio de la construcción (2).

En dicha sesión, el alcalde de Guayaquil expresó su convicción de que:

 

 “… el que un terreno sea urbano o sea rural no cambia su ubicación, ni cambia su valor, porque está en el mismo sitio”. 

Enseguida, el alcalde reafirmó esa idea con una comparación, como si el absurdo sirviera para corregir la falsedad previa:

 

“Si usted declara urbano al desierto del Sahara, ¿cree que vale más? Será siempre el desierto del Sahara”. 

El concejal Octavio Villacreses reconvino al alcalde y le señaló la diferencia: los terrenos de los que se habla se sitúan en el “polo de desarrollo del aeropuerto”. Por toda respuesta a esta sensata observación, el alcalde sacó a relucir su experiencia en el negocio inmobiliario:

 

“la tierra es lo que es por los tres factores que los urbanistas, las personas que conocen el negocio de desarrollo inmobiliario identifican, como a) ubicación, b) ubicación y c) ubicación. Si un terreno es un mal terreno, sino tiene futuro, podrá ser urbano, podrá ser rural” (3). 

Es cierto que un mal terreno no tiene futuro, pero el caso que interesa es el de los buenos terrenos, en los que sí que pesa la diferencia entre terrenos urbanos y rurales (4). Un terreno ‘bueno’ es, por ejemplo, uno cercano a un nuevo polo de desarrollo, porque como demostró Dunn en su artículo, un nuevo polo de desarrollo creado por su cercanía a obras como los aeropuertos de Tababela y de Daular, es un escenario propicio “para instalaciones industriales, proyectos inmobiliarios suburbanos y nuevas carreteras”. Es decir, es un escenario ideal para el negocio de la construcción.

Por sus funciones como alcalde y sus antecedentes como constructor, Nebot no puede jamás ignorar que los terrenos alterarán su precio cuando se cambie su uso del suelo. Lo que sí puede hacer es mentir con total impunidad y decir que el cambio de uso del suelo de rural a urbano no altera los precios de los terrenos. Porque a pesar de la resistencia de un pequeño grupo opositor, el bloque PSC/MdG del concejo municipal de Guayaquil son unos “alzamanos” sin fisuras y el alcalde Nebot puede, en efecto, hacer y deshacer a placer, pues encuentra siempre la zalamera obsecuencia de los concejales de su partido (5).

(1) John Dunn Insúa, ‘Hipertrofias urbanas’, Diario El universo, 3 de marzo de 2016.

(2) En opinión de Luis Fierro Carrión en su libro 'Los grupos financieros en el Ecuador': “el Grupo Nebot se especializa en el negocio inmobiliario. Su oficina central está localizada en el edificio Valra de Guayaquil, edificio que comparte con las oficinas del Ing. Febres-Cordero y de Ecuasal”, citado en ‘Los socialcristianos y el origen de las invasiones en Guayaquil: el gran negocio que se escapó de control’, Tripamishqui, 2 de junio de 2013. En el edificio Valra queda, a día de hoy, la inmobiliaria Ingersa que preside su hijo, homónima de la FIP que Nebot constituyó para proteger su patrimonio familiar, v. ‘La Fundación Ingersa de Nebot, en Panamá, administra todos los bienes del alcalde porteño’, El telégrafo, 1 de julio de 2015.

(3) ‘Acta de la sesión ordinaria del M. I. Concejo Cantonal de Guayaquil, celebrada el 07 de octubre del año 2010’, Alcaldía de Guayaquil, p. 13-14.

(4) En países con institucionalidad sólida como Chile (a diferencia de un feudo cantonal de un autoritario de derechas, como Guayaquil) un discurso como el de Nebot sería motivo de burla, pues allá se tiene claro que el cambio que una autoridad hace del uso del suelo afecta el valor de los terrenos. De hecho, ese cambio de urbano a rural es el núcleo del escándalo de corrupción en el que está involucrado el hijo de Michelle Bachelet, v. Rocío Montes, ‘Sombras familiares sobre Bachelet’, El país (España), 13 de febrero de 2015.

(5) Para muestra un botón, de esa misma sesión: “Yo he tomado esa decisión”, afirmó el alcalde, para después advertir: “ojalá el Concejo responsablemente la tome [esa misma decisión, N. del A.] como un apoyo a la sensatez, no porque jurídicamente necesite que ustedes tomen esa decisión, porque yo ya la tomé, corresponde a mí y estaba esperando el momento propicio para hacerla pública”. Nebot hace referencia a la decisión “de que aquí no vamos a legalizar un terreno ni vamos a poner una volqueta de cascajo ni un metro cuadrado de asfalto ni un metro de tubería de alcantarillado de agua potable más allá de lo que he expresado en el límite oeste, el límite de Flor de Bastión y el límite de la Sergio Toral”, v. ‘Acta de la sesión ordinaria del M. I. Concejo Cantonal de Guayaquil, celebrada el 07 de octubre del año 2010’, Alcaldía de Guayaquil, p. 12. Nebot está muy equivocado. La decisión de dotar o no de un servicio público a un sector de la población no es, ni puede ser, la decisión exclusiva de una sola autoridad, como él cree. De acuerdo con la ley que regula esta materia de desarrollo cantonal y de ordenamiento del territorio (el COOTAD), la atribución de un alcalde es “dirigir la elaboración del plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial” con enormes limitaciones, entre ellas, hacerlo “con la participación ciudadana y de otros actores del sector público y la sociedad”; la atribución jurídica de “aprobar el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial formulados participativamente” le corresponde de manera exclusiva al concejo municipal que Nebot ningunea.  

Una noche de lunes

Debo a la feliz conjunción de dos aeropuertos la felicidad de la noche de un lunes. El primero, el Benito Juárez de Ciudad de México, en el que una persuasiva empleada me convenció, sin aparente dificultad, de la necesaria compra de tres botellas de tequila reposado al precio de dos. A todas esas botellas les concedí competente participación en lúdicas noches de braguitas de quitaipón; fueron los saldos de la segunda los que se ofrendaron el lunes de mi evocación. El segundo aeropuerto es el Ezeiza de Buenos Aires, donde la madrugada a la espera del avión que me condujo a Sao Paulo me compré varios libros, entre ellos, el Textos Recobrados (1931-1955) de Jorge Luis Borges, el que según nos lo advierte el editor en su primera página “reúne los escritos de Jorge Luis Borges dispersos en diarios y revistas que quedaron sin publicar en las Obras Completas, en Borges en Sur y en Borges en El Hogar” y “los prólogos del período, realizados para libros de otros autores, que no habían sido recogidos aún”. El editor debería en verdad denominarse las editoras porque la edición la cuidan Sara Luisa del Carril y Mercedes Rubio de Zocchi.

Vuelvo a ese lunes de fraterna y sencilla felicidad en el que los saldos del tequila rendían sus últimos shots. Recuerdo que estábamos en la cocina del departamento del Curro, con él, con mi querida gringa Rachel y con dos amigos de seguro abrazo, y que yo leía, en esos días, el libro de Borges que compré en Ezeiza. Lo saqué, lo puse sobre la mesa y empecé a leerles el siguiente fragmento:

“Es opinión general (o quejumbre mecánica general) que los hombres de las diversas Américas no nos conocemos bastante. Si omitimos de esas Américas la del Norte (que puede enseñarnos mucho o aun todo, así por errores como por aciertos), pienso estrictamente lo contrario. Pienso que infinitamente nos parecemos, con escasas y míseras variantes de color local, y que un conocimiento intensivo sería como esos trabajosos velorios que nos infieren el incómodo trato de aciagos primos derrotados por la urticaria o de pálidas tías que viven a la espera del escorbuto”.

A este párrafo ni le sobran ni le faltan adjetivos: los aciagos primos y las pálidas tías padecen la irónica y clásica precisión borgiana. Seguimos la lectura de fragmentos de otros textos como el célebre, “Yo, judío” (que empieza, “Como los drusos, como la luna, como la muerte, como la semana que viene, el pasado remoto es de aquellas cosas que puede enriquecer la ignorancia –que se alimentan sobre todo de la ignorancia. Es infinitamente plástico y agradable, mucho más servicial que el porvenir y mucho menos exigente de esfuerzos. Es la estación famosa y predilecta de las mitologías”) o la conocida “Historia de los dos reyes y los dos laberintos” (que concluye, “En Babilonia me quisiste perder en un laberinto con muchas escaleras, puertas y muros; ahora el Poderoso ha tenido a bien que te muestre el mío, donde no hay escaleras que subir ni puertas que forzar ni fatigosas galerías que recorrer ni muros que te veden el paso. Luego le desató las ligaduras y lo abandonó en mitad del desierto. La gloria sea con Aquel que no muere”) que se publicaría después en El Aleph. Disfrutamos y comentamos esas lecturas y las brindamos con devoción y a los gritos, como si de la fundación de una Patria se trataba. Es certero que el tequila contribuyó a la intensidad de este momento feliz de literatura y amistad.